（一）现有立法和相关政策文件规定

《企业国有资产法》第61条规定：“国务院和有关地方人民政府财政部门负责国有资本经营预算草案的编制工作，履行出资人职责的机构向财政部门提出由其履行出资人职责的国有资本经营预算建议草案。”

《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》规定，各级财政部门为国有资本经营预算的主管部门。各级国有资产监管机构以及其他有国有企业监管职能的部门和单位，为国有资本经营预算单位。

《中央国有资本经营预算编报试行办法》（已失效）第16条规定，财政部于每年8月起，开始编制下一年度中央国有资本经营预算草案，同时向中央预算单位和中央企业下发编报年度中央国有资本经营预算建议草案和支出项目计划的通知。

《中央企业国有资本经营预算建议草案编报办法（试行）》（已失效）第5条规定，每年5月上旬，国资委根据中央企业财务预算，结合宏观经济形势和企业生产经营发展状况，测算中央企业本年度预计可实现的国有资本收益，作为编制下年度预算建议草案的预算收入。第9条规定：“国资委对有关中央企业报送的预算支出计划，建立项目库，实行滚动管理。”第10条规定：“国资委按照下年度预算收入，对项目库中的预算支出项目统筹安排、综合平衡，于10月底前编制完成预算建议草案，报财政部审核。”

综上分析，我国现有国有资本经营预算编制主体主要包括如下几个层级：一是各级财政部门是国有资本经营预算的主管部门；二是履行企业国有资本出资人职责的机构（主要包括国资委和财政部门）负责提出国有资本经营预算建议草案；三是国有企业具体负责预算申报。

（二）存在的问题与不足

1.财政部门与国资委在国有资本经营预算方面的关系难以理顺(www.daowen.com)

企业国有资本出资人制度设计的缺陷，导致国有资本经营预算的公共财政职能与企业国有资本出资人职能不相衔接。一方面，国有资本经营预算应当被纳入财政预算范围，这是财政部门的公共职能。另一方面，国有资本经营预算应当由企业国有资本出资人负责，这是出资人职能的应有要求。而在我国，有相当一部分国有企业的国有资本出资人是国资委，国资委作为企业国有资本出资人应当履行国有资本经营预算职能，否则便有违出资人角色。为此，有学者主张由国资委掌握国有资本经营预算。^[15]因而，国有资本经营预算编制主体无论是从理论上来看还是从实践来看常纠结于财政部门还是国资委，进而影响到能否被有效纳入财政预算范围内。为此，我国现有立法和相关政策文件对此作了折中规定，即一方面，各级财政部门负责国有资本经营预算草案的编制工作；另一方面，履行出资人职责的机构向财政部门提出由其履行出资人职责的国有资本经营预算建议草案。但这种规定在无形中留下了隐患。因为负责国有资本经营预算编制的财政部门不熟悉国有企业，而熟悉国有企业的国资委又不完全是国有资本经营预算的负责部门，容易造成两者之间在国有资本经营预算编制方面的摩擦与矛盾。而且，这也容易导致国有资本经营预算与财政预算编制主体难以有效统一。

2.国资委角色错位

如同本书第五章所述，在我国目前阶段，国资委既是企业国有资本出资人，又是国资监管机构，这势必会造成角色错位与矛盾。具体到国有资本经营预算而言，国资委既负责提出国有资本经营预算建议草案，又负责监督国有资本经营预算。很显然，这在逻辑上难以自洽，容易造成国资委职能错位，影响监督成效。2019年颁布的《中央企业国有资本经营预算支出执行监督管理暂行办法》等规定就体现了这一问题。^[16]

（三）对策与建议

如何解决上述存在的问题与不足？根本之策就在于统一企业国有资本出资人。如同本书第五章所述，笔者建议，所有国家出资企业的企业国有资本总出资人职能根据分级所有原则均由各级财政部门履行；财政部门下设国有财产管理局；在财政部门与国家出资企业之间设立若干国有资本投资运营公司，履行企业国有资本具体出资人职能；国资委作为纯粹的国资监管机构，不再履行企业国有资本出资人职能。

因此，国有资本经营预算编制主体将包括两个层级：一是各级财政部门负责国有资本经营预算编制；二是国家出资企业作为国有资本经营预算单位，具体负责预算申报。这不仅实现了企业国有资本出资人职能与公共财政职能的统一，还避免了财政部门与国资委之间的职能错位与冲突。国资委作为纯粹的监管机构，其中一项监管职能就是负责监管国家出资企业国有资本经营预算收支等事项。