国家预算，简而言之，是指经法定程序审批的政府财政收支计划。从预算层级来看，国家预算分为中央政府预算和地方政府预算，其中涉及中央与地方的分权关系。从预算编制形式来看，国家预算分为单式预算和复式预算。所谓单式预算，是指将国家财政收支汇编在统一的一张预算表格内。所谓复式预算，是指国家财政收支按其性质分别通过两个或两个以上的表格来反映的预算制度。^[1]国家预算是政府宏观调控社会经济事务的重要手段之一，是国家财政体系的核心所在。相应的，预算法在宏观调控法律制度中具有重要地位。

在计划经济体制下，国有企业的生产、分配等收支活动全部都由政府负责计划安排，国家预算是一种单式预算，涉及国有企业的经营预算并不是独立的预算单位。

改革开放以来，随着计划经济向市场经济转型，国有企业改革不断深化，政府收支规模越来越大，政府的单式预算越来越难以适应市场经济及其政府收支预算的要求，越来越需要政府的复式预算来替代。

1991年，国务院颁布《国家预算管理条例》（已失效），提出了“复式预算”，即将国家预算按照复式预算编制，分为经常性预算和建设性预算两部分。1992年，我国开始在中央和部分省区试行复式预算。(www.daowen.com)

1993年，随着分税制改革和国有企业改革的深化，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出，“改进和规范复式预算制度，建设政府公共预算和国有资产预算，并根据需要建立社会保障预算和其他预算”。1994年全国人大通过的《预算法》确立了复式预算制度。1995年国务院颁布的《预算法实施条例》明确规定了包括国有资产经营预算在内的复式预算编制。

1998年，上海市率先开始试点国有资本经营预算。2003年，国家成立国资委，国有资本经营预算试点范围在地方的实践操作进一步铺开。2003年，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步提出了“建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系”。2006年，财政部提出了试行国有资本经营预算的具体意见。2007年，国务院发布了《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，对国有资本经营预算制度作了较为全面、系统的规定，开始在中央企业层级试行国有资本经营预算制度。2007年12月，财政部和国资委联合发布《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，中央国有企业开始试点国有资本收益上缴，同步配套国有资本经营预算制度。2010年，财政部颁布《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》（已失效），扩大了国有资本经营预算实施范围，提高了中央企业国有资本收益比例。2012年，财政部颁布《关于扩大中央国有资本经营预算实施范围有关事项的通知》，扩大了国有资本经营预算实施范围，将许多部委、局所属企业和中央文化企业纳入了中央国有资本经营预算实施范围。尽管不断扩大国有资本经营预算范围，但金融类国有企业等部分国有企业仍未被纳入国有资本经营预算范围，这也是今后的改革方向。

2008年，全国人大通过的《企业国有资产法》设置专门章节对国有资本经营预算作了规定。2014年修订的《预算法》明确规定了包括国有资本经营预算在内的复式预算制度。全国各地也颁布了相应的规定，如《江苏省省级国有资本经营预算管理办法》等，从而在国家和地方法律层面上确立了国有资本经营预算制度。