国有企业高管薪酬制度建构需要具备如下几个前提：一是国有企业要按照市场经济要求改革到位，国有企业市场定位明晰；二是国有企业要按照公益类与商业类进行分类改革、分类监管；三是国有企业高管身份要明晰；四是进一步改革和理顺国有企业出资人职能和监管职能等管理体制，以便于国有企业统一立法规范等。

在此基础上，国有企业高管薪酬法律制度建构遵循“分类改革设计”和“差异化薪酬制度”的改革思路。根据2015年实施的《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》、2016年颁布的《中央企业负责人经营业绩考核办法》、2018年颁布的《中央企业工资总额管理办法》和《国务院关于改革国有企业工资决定机制的意见》等规定，国企高管薪酬法律制度建构主要包括如下几个方面：

（一）适用对象

根据《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》的规定，确定为中央企业中由中央管理的负责人，包括国务院代表国家履行出资人职责的国有独资或国有控股企业中由中央管理的企业董事长、党委书记（党组书记）、总经理（总裁、行长等）、监事长（监事会主席）以及其他副职负责人。

同时，按照国有企业负责人薪酬制度改革的系统性要求，其他中央企业负责人、中央各部门所属企业和地方所属国有企业负责人薪酬制度改革，也要参照《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》精神积极、稳妥地推进。

（二）实行“分类改革设计”和“差异化薪酬制度”

（1）根据国有企业在市场经济社会的不同功能定位进行分类改革设计。按照公益类和商业类国有企业，以及商业一类（一般竞争类）国有企业和商业二类（特定功能类）国有企业，进行分类改革及其区别设计规制。这种分类必然涉及国企经营领域是垄断地位还是非垄断地位，是国有全资还是国有控股，是国有绝对控股还是相对控股，从而有利于科学设计不同类型国有企业工资决定机制和高管薪酬制度。

对于处于有关国家安全、公共产品、自然垄断等领域的国有企业，国家在赋予其行政垄断权力的同时，也要通过制度设计严格监管这些企业的收入和成本，这些企业的经营者薪酬制度也不应该按照市场化水平和结构要求来设计，而一般竞争领域的国有企业更多地采用市场化的薪酬制度设计。^[29]

根据2018年颁发的《中央企业工资总额管理办法》和《国务院关于改革国有企业工资决定机制的意见》等规定，对于处于充分竞争领域的商业一类（一般竞争类）国有企业，工资总额完全实行备案制，由企业股东（大）会或董事会自主决定；对于商业二类（特定功能类）国有企业或公益类国有企业，工资总额实行核准制。

（2）明晰国有企业高管身份定位，区别设计薪酬制度。在上述国有企业分类改革的基础上，国企高管的职业身份及其产生程序也就出现了差异化。对于具有垄断性质的公益类和商业二类（特定功能类）国有企业高管，主要采取组织任命或提名推荐的方式，但不排除具体经营层高管可以采取通过董事会市场选聘的方式。对于商业一类（一般竞争类）国有企业高管，主要采取市场选聘方式，但不排除关键岗位通过政府组织任命或提名推荐的方式。对此，需要明晰国有企业高管身份定位，不能“亦官亦商”“官商不清”。组织任命的国企高管具有准行政官员身份，市场选聘的国企高管具有职业经理人身份。因此，国有企业高管及其薪酬制度设计要坚持分类分级管理制度，建立与国企高管选任方式相匹配、与企业功能性质相适应的差异化薪酬分配办法。

具体而言，主要分为两类：

（1）组织任命或提名推荐的国企高管，主要采取“公务员制度”或“准公务员制度”模式。即以公务员薪酬制度为基本样本和参照系，确定国企高管薪酬决定程序和标准，并根据企业情况适当增加激励性机制的一种制度设计。其典型薪酬结构是“准公务员型”，即基本薪水+绩效年薪+福利性待遇。其薪酬水平要参考同时期公务员工资水平和职工平均水平。^[30]这类高管具有官员和准官员身份，政治上职务晋升及其政治待遇等是其重要激励方式，因而不能按照市场价位设计薪酬制度，更不能采取股权激励机制，实行严格薪酬限制和上限调控。

（2）市场选聘的国企高管，主要采取“市场化”或“准市场化”模式。“市场化”模式是典型的现代公司制度下企业股东为了激励和约束经营者而设计的一种薪酬激励制度，以市场化薪酬分配机制为基础，强化企业董事会的薪酬决策权，建立与企业经营业绩相挂钩的市场化激励机制。其典型薪酬结构是“持股多元化型”，即基本薪水+绩效年薪+中长期激励+福利性待遇，换言之，即是基本薪水+津贴+含股权、股票期权等形式的风险收入+养老金计划。其中，基本薪水水平取决于企业规模、企业文化、职位评估、经营难度和责任；含股权、股票期权等形式的风险收入水平取决于其经营业绩、企业市场价值等。^[31]对此，我国于2016年颁布的《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》也对股权激励等作了相应规定。

我国许多地方也出台了相应政策文件。比如《中共江苏省委江苏省人民政府关于全面深化国有企业和国有资产管理体制改革的意见》强调，在股份制企业逐步推行职业经理人制度，经营层成员逐步由董事会选聘；建立差异化薪酬分配制度，竞争类企业可以采取股权和现金、当期和任期相结合的分配形式，实施科技成果入股、专利奖励等激励方式。

（三）完善薪酬确定机制

主要包括如下几个方面：

（1）分类设定薪酬确定机关及其程序。对于公益类和商业二类（特定功能类）国有企业而言，国企高管薪酬主要由企业国有资本出资人机构按照企业股权结构情况履行内部程序后报请政府核准，然后再报请同级人大审议批准。对于商业一类（一般竞争类）国有企业而言，根据国企高管类别，如董事、监事和经理等，国企高管薪酬按照公司治理结构主要由股东（大）会或董事会决定，然后报请政府备案即可。同时，建议国有企业普遍设立相对独立的薪酬委员会，由股东提名组成人员，由全部独立董事组成，作为股东或董事会薪酬决策的咨询参谋机构。

（2）科学设计薪酬结构。将目前国企高管的薪酬普遍由基本年薪和绩效年薪两部分构成，调整为主要由基本年薪、绩效年薪、任期激励收入三部分构成，强化中长期激励措施，扩大市场选聘国企高管的股权激励覆盖面。增加任期激励收入的目的是引导企业负责人更加重视企业长远发展，防止经营管理中的短期行为。

（3）完善薪酬确定办法。基本年薪是根据上年度同层级国有企业在岗职工年平均工资的一定倍数确定，一般为在岗职工平均工资的2倍。同层级不同企业任职的国企高管原则上确定相同的基本年薪。绩效年薪根据年度考核评价结果的不同等次，结合绩效年薪调节系数确定，一般不超过基本年薪的2倍。设置绩效年薪调节系数，目的是体现这些企业的经营难度及其负责人承担的经营责任、经营风险等方面的差异。任期激励收入根据任期考核评价结果的不同等次确定，一般不超过年薪总额的30%。年度或任期考核评价不合格的，不得领取绩效年薪和任期激励收入。

（四）统筹兼顾，合理确定薪酬水平

确定国企高管的薪酬水平，要统筹兼顾，既要考虑他们在企业改革发展中的重要作用，又要考虑他们所承担的政治责任、社会责任和企业责任以及相应的风险，也要考虑其他社会群体的工资水平，做到薪酬水平同责任、风险和贡献相适应。在综合考虑企业职工、国家公务人员、事业单位工作人员等工资水平及其工资改革发展趋势的基础上，适当参考其他国家国有企业高管薪酬相对水平，从而形成国企高管与企业职工以及其他行业之间的合理工资收入分配关系，合理调节不同行业企业负责人之间的薪酬差距。

（五）规范福利性待遇

国有企业高管应当按照国家有关规定参加基本养老保险和基本医疗保险，并建立企业补充养老保险（年金）、补充医疗保险和缴存住房公积金等。同时，规定国有企业高管不得在企业领取国家规定之外的任何其他福利性货币收入，要从严控制职务消费，企业要按有关规定建立健全职务消费管理制度，避免隐性工资福利问题。从而将国企高管福利性待遇纳入统一薪酬体系统筹管理，予以统一化、规范化、透明化、制度化和法制化。

（六）完善薪酬治理机制

如同本书第六章所述，针对国有企业特点，建立健全国有企业治理结构及其治理机制，从而完善国企高管薪酬治理机制。

（1）从内部治理来看，发挥股东（会）、董事会、监事会等在国企高管薪酬治理机制中的积极作用。一是根据不同类型国有企业需要，调整和改善国企股权结构，引进和培育机构投资者，健全股权制衡机制，尤其是发挥企业国有资本出资人机构和非国有股东的话语权，从而在国企高管薪酬治理中发挥股东能动主义作用。二是扩展董事会的风险管理职能。在国企高管薪酬治理中，董事会应该定期审查、评估和监督高管薪酬制度、政策和实践，以确保高管薪酬激励与企业风险管理要求相一致。^[32]三是发挥监事会在国企高管薪酬治理中的监督作用，比如隐性职务消费、限薪要求等。

（2）从外部治理来看，发挥公权力监管、外部法治环境等在国企高管薪酬治理机制中的积极作用。对于国有企业而言，从某种意义上说，外部治理显得更为重要。这在市场经济发达国家也不例外。美国国有企业董事会成员薪酬由国会或同级议会通过的国有企业专项法案规定；法国审计法院组织国有资产审计人员对国企高管薪酬制度进行审查和指导；芬兰通过政府内阁经济政策委员会出台相关指导原则对国企高管薪酬进行规范和监管等。^[33]对于我国而言，主要发挥人大、政府和司法机关等对国企高管薪酬的监管和规制作用，其中尤其要处理好公权力规制中的公平与效率关系问题，而这主要取决于国有企业改革程度，以及相应的政治、法治、市场等多重因素的影响。此外，一旦国资委改革到位为纯粹的国资监管机构，应当强化国资委对国企高管薪酬的监管职能。

（七）建立健全信息披露制度

发达国家国有企业高管薪酬信息披露的立法规制和政府监管非常严格，往往要求通过企业年报、公司网站等方式定期向社会公告国企高管薪酬。在美国，国有企业高管除了要遵守《政府企业控制法案》《信息自由法案》《高管薪酬披露规则》等外，还要遵守每个国企专门法案如《田纳西河流域管理局法案》等。在瑞典，国有企业高管薪酬需要按照上市公司的规则进行披露，涉及固定工资、福利和遣散费等。《OECD国有企业治理指引》也有规定，要求国有企业按照《OECD国有企业治理指引》中要求的所有事务披露重要信息，包括高管薪酬等。^[34]因此，我国应当学习借鉴发达国家做法，建立健全国企高管薪酬信息披露制度。一方面，修订完善《公司法》《证券法》《上市公司信息披露管理办法》《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则》等关于公司及其上市公司高管薪酬信息披露的一般性规定。另一方面，制定或修改完善有关国有企业高管薪酬信息披露的专门性或单行立法，信息披露覆盖到所有国有企业，披露内容拓展到货币性收入和非货币性收入，进一步细化披露要求，从而予以统一的明确立法规制。同时，国企高管薪酬信息还要通过企业网站、企业年报等方式定期披露，并在不违反国家机密和企业商业秘密的前提下供有关部门及社会公众查阅和质询等。

（八）建立健全薪酬矫正机制

一旦国企高管薪酬发放合理性无论实体还是程序存在瑕疵甚或违法问题，均应有相应的事后矫正机制。对此，虽然发达国家国有企业比例相对较小，但一般都有相应的薪酬矫正机制，通过司法程序介入国企高管薪酬合理性审查，建立相应的薪酬追回制度。薪酬追回制度的实质就是对错误支付的薪酬进行追回，并起到激励高管避免短期行为的作用。^[35]比如美国构建以浪费公司财产为标准的包括国企在内的公司高管薪酬合理性司法审查机制，2002年颁布的《2002年公众公司会计改革和投资者保护法案》和2010年颁布的《华尔街改革和消费者保护法案》等建立了包括国企在内的公司高管薪酬追回制度。又如英国等国通过司法判例加强包括国企在内的公司高管薪酬合理性司法审查机制等。

对此，我国应当将公司高管薪酬合理性条款纳入一般意义上的《公司法》以及专门针对国有企业的《企业国有资产法》等相关立法中，建立相应的国企高管薪酬司法审查制度和薪酬追回制度。

【注释】

[1]本章节以“国企高管业绩考核机制的法律规制与完善路径”为题发表于《法治现代化研究》2020年第2期。

[2]参见［法］菲利普·尼摩：《什么是西方》，阎雪梅译，广西师范大学出版社2009年版，第197页。(www.daowen.com)

[3]See Roscoe Pound，the Spirit of the Common Law，William S.Hein＆Co.，Inc.，Buffalo，New York，1995，p.100.

[4]See Roscoe Pound，the Spirit of the Common Law，William S.Hein＆Co.，Inc.，Buffalo，New York，1995，p.144.

[5]郭广辉、王利军：《我国所有权制度的变迁与重构》，中国检察出版社2005年版，第95页。

[6]参见蒋大兴：“超越国企改革的观念谬误”，载《中国法律评论》2016年第2期。

[7]史际春等：《企业国有资产法理解与适用》，中国法制出版社2009年版，第166页；汪立鑫编著：《国有资产管理：理论、体制与实务》，上海人民出版社、格致出版社2011年版，第138页。

[8]参见史际春等：《企业国有资产法理解与适用》，中国法制出版社2009年版，第166～167页。

[9]蒋建湘：“国企高管薪酬法律规制研究”，载《中国法学》2012年第1期。

[10]俞鸿琳、张书宇：“高管晋升激励、考核机制与国有企业研发投入”，载《经济科学》2016年第5期。

[11]俞鸿琳、张书宇：“高管晋升激励、考核机制与国有企业研发投入”，载《经济科学》2016年第5期。

[12]［英］蒂莫西·A.O.恩迪科特：《法律中的模糊性》，程朝阳译，北京大学出版社2010年版，第241页。

[13]参见李昌庚：“企业国有资本出资人：国际经验与中国选择”，载《法学论坛》2014年第2期；李昌庚：《国有财产法基本制度研究——“国有资源法”正本清源之二》，法律出版社2015年版，第78～83页。

[14]以上内容参见《中央企业负责人经营业绩考核办法》第11～21条、《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》等。

[15]俞鸿琳、张书宇：“高管晋升激励、考核机制与国有企业研发投入”，载《经济科学》2016年第5期。

[16]参见汪立鑫编著：《国有资产管理：理论、体制与实务》，上海人民出版社、格致出版社2011年版，第139～140页。

[17]Aristotle，Politics，The BasicWorks of Aristotle，trans.By Benjamin Jowett.ed.and introd，Richard McKeon，Random House，1941，1263，at 25～29.

[18]参见徐友渔：“进入21世纪的自由主义和新左派”，载马立城：《当代中国八种社会思潮》，社会科学文献出版社2012年版，第340页。

[19]See Stephen G.Breyer etal.，Administrative Law and Regulatory Policy Problems，Text，and Cases，Wolters Kluwer Law﹠Business，2011，pp.5～7.

[20]See Kenneth F.Warren，Administrative Law in the Political System，Fourth Edition，Westview Press，2004，p.443.

[21]《邓小平文选》（第3卷），人民出版社1994年版，第164页。

[22]参见李昌庚：“论中国国企改革路径依赖”，载《团结》2017年第3期。

[23]候清麟：《国有企业经营者最优报酬激励机制研究》，湖南人民出版社2007年版，第41页。

[24]李炳林、朱小会：“国有企业经营者年薪制问题及对策”，载《产业与经济论坛》2007年第1期。

[25]俞鸿琳、张书宇：“高管晋升激励、考核机制与国有企业研发投入”，载《经济科学》2016年第5期。

[26]张曾芳、张明之：《21世纪初国有企业的制度创新》，南京师范大学出版社2002年版，第381页。

[27]参见蒋大兴：“超越国企改革的观念谬误”，载《中国法律评论》2016年第2期。

[28]本部分内容参考了《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》。

[29]参见陈佳贵主编：《中国企业改革发展三十年》，中国财政经济出版社2008年版，第113页。

[30]参见陈佳贵主编：《中国企业改革发展三十年》，中国财政经济出版社2008年版，第113页。

[31]赵玉阁：“国企经营者薪酬激励机制的反思与重构”，载《理论与现代化》2010年第5期。

[32]黄再胜：《政府规制视角下国企高管薪酬管理制度改革研究》，格致出版社、上海人民出版社2016年版，第244页。

[33]参见黄再胜：《政府规制视角下国企高管薪酬管理制度改革研究》，格致出版社、上海人民出版社2016年版，第50～51页。

[34]参见肖婷婷：《国外国有企业高管薪酬》，社会科学文献出版社2015年版，第28～29页。

[35]蒋建湘：“国企高管薪酬法律规制研究”，载《中国法学》2012年第1期。