改革开放以来，我国国有企业高管薪酬制度经历了承包责任制、租赁制和年薪制等一系列改革实践。其中，影响较大的是1994年从上海开始试点的年薪制。年薪制主要分为基本收入和风险收入两部分。其中，基本收入为本地区职工平均工资与本企业职工平均工资的平均数再乘以实现税利及资产规模调整系数；风险收入由企业资产经营目标及经济效益指标完成情况确定。^[23]年薪制是我国国企高管薪酬制度的重大改革创新，但也存在诸多不足。比如，薪酬分配主要依靠行政手段，市场性较弱；业绩考核指标体系不完善，年薪制难以有效实施；固定部分比例高，而变动收入少，不利于创新和承担风险，激励性不足等。^[24]随后，我国也开始在部分国有控股企业中借鉴源于市场经济发达国家的经理股票期权等薪酬激励制度。2004年颁布的《中央企业负责人薪酬管理暂行办法》第5条规定，企业负责人薪酬由基薪、绩效薪金和中长期激励单元三部分构成。2009年颁布的《关于进一步规范中央企业负责人薪酬管理的指导意见》对此也作了原则性规定。2018年颁布了《中央企业工资总额管理办法》和《国务院关于改革国有企业工资决定机制的意见》，以及相应的地方立法规定，如《江苏省人民政府关于改革国有企业工资决定机制的实施意见》等，明确提出了进一步深化薪酬机制的市场化改革方向，进一步把内部分配权交给企业，分类实行差异化的工资总额管理方式和决定机制。

尽管我国国有企业高管薪酬制度及其立法做了许多改革探索，但仍存在诸多缺陷与不足。主要包括如下几个方面：

（1）国企高管身份模糊。在社会转型期，一方面国企高管该进行市场化选择的没有完全到位，另一方面国企高管不该进行市场化选择而应由政府主管部门任免的却又摇摆不定。由此导致国企高管身份模糊，具有市场化与行政化双重特征，进而致使国企高管薪酬制度设计的“主体资格确认问题”难以得到有效解决，其保留收入存在诸多不确定性，薪酬标准不合理，并进一步影响到国企高管薪酬激励的正当性与有效性。

（2）薪酬治理机制不完善。如同本书第六章所述，在社会转型期，我国国有企业改革及其外部治理环境尚未完全到位，从而导致国有企业内外部治理机制还不完善。一方面，某些国有企业的市场化公司治理存在行政干预下的“内部人控制”，公司治理结构弱化甚或虚化；另一方面，某些国有企业的行政治理存在摇摆不定的情形。因而，一方面，国有企业治理结构对其高管薪酬决定、约束和监管机制失灵，国资委、财政部门、董事会在国企高管薪酬决定机制方面容易流于形式。另一方面，政府主管部门基于维稳和传统道德舆论等压力下的公平偏好型国企高管薪酬规制成为主要选项，从而导致薪酬激励的效率与公平之间的张力更为明显。

此外，薪酬信息披露制度不健全。目前，针对国有控股公司高管薪酬信息披露的法律规定主要是《公司法》《证券法》中的相关规定，如《上市公司治理准则》《上市公司信息披露管理办法》等。但缺乏非上市的国有企业高管薪酬信息披露制度。即便是现有的《中央企业负责人薪酬管理暂行办法》等，对此也仅作了原则性规定，并无针对国有企业高管薪酬信息披露的详细规定。这是其一。其二，上述规定主要针对普通商事企业，而缺乏针对国有控股公司的区别性规制或特殊性规定，如国企高管职务消费、公务用车等非货币性收入等方面信息披露的规定。

（3）薪酬支付形式单一。虽然国企高管存在年薪制、股票期权制等诸多改革探索，但绝大多数国企高管薪酬长期以来仍是工资加奖金的方式，即主要由基本年薪和绩效年薪组成。股权激励等中长期激励方式在我国还不成熟。

（4）薪酬支付水平存在两极差异性。一方面，许多国企高管薪酬与职工平均工资差距很大，远远高于国家公务员和企业员工平均工资水平。另一方面，基于国家限薪、市场环境等因素，部分国企高管薪酬与其经营规模、国内同类私有企业以及国际同类企业相比显得明显偏低，年薪制水平总体较低，甚至不如下属，出现薪酬倒挂现象。中国国企高管薪酬总体上处于发展中国家水平，远不及发达国家同类企业高管薪酬。在此背景环境下，国企高管又普遍存在着过度在职消费问题。(www.daowen.com)

（5）薪酬与企业绩效之间的正相关关系不显著。许多国有企业高管薪酬增幅超过企业经营业绩增幅，两者之间相关度不够。主要原因在于：一是我国国有企业普遍存在行政性竞争优势和垄断利润现象，难以完全客观衡量高管绩效；二是国企高管经营业绩评价考核体系不完善，尚未完全按照不同类别国有企业进行分类考核；三是国企高管与其出资人机构或主管部门之间多是任命管理关系，国企高管薪酬制度设计在国有企业尚未完全分类改革及其分类考核的情况下，行政性影响较大势必存在合理性质疑等。

（6）薪酬激励不足和激励不当的现象比较严重。主要包括如下：一是相当一部分国企高管薪酬设计缺乏中长期激励方式。比如，许多国有控股公司部分高管基本上不持股，即使有少数高管持股，但人均持股比例很小，因而高管薪酬设计难以发挥激励作用，中长期激励效果不明显，而且还容易导致企业高管的短期行为。二是国企高管普遍存在非正常激励机制的过度在职消费问题。三是对于国有企业高管而言，晋升仍然是最有效的激励方式。许多国有企业高管往往把国有企业当作跳板，力争在任期内取得一些短期业绩，然后另谋高就，真正长期在国有企业工作的高管不多。根据有关数据统计，国企高管实际平均任期仅为3.73年；对于获得晋升的国企高管任期则更短，平均为3.03年。^[25]相比较而言，有关资料显示：许多发达国家大公司的高管年薪中大约有43%来自于长期报酬，并且，随着企业经营者职位的升迁，其长期报酬激励也将相应递增。^[26]

（7）薪酬矫正机制不健全。一是欠缺国企高管薪酬合理性问题的司法审查机制。我国《公司法》第22条第1款和第2款规定：“公司股东会或者股东大会、董事会的决议内容违反法律、行政法规的无效。股东会或者股东大会、董事会的会议召集程序、表决方式违反法律、行政法规或者公司章程，或者决议内容违反公司章程的，股东可以自决议作出之日起六十日内，请求人民法院撤销。”从理论上来看，国有控股公司股东大会或董事会决议涉及高管薪酬违反规定的，也可以通过司法介入程序撤销相关决议，但在实践中很少有此案例。况且，这只是针对一般意义上的公司规制，尚无针对国有企业高管薪酬司法介入的专门规定。二是国企高管薪酬追回机制不健全。虽然我国于2013年颁布的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》和《中央企业负责人经营业绩考核办法》等对此有相应规定，但过于笼统，规定不统一、不明确，效力层级太低，缺乏可操作性和强制力，因而在实践中也鲜有相关案例发生。

（8）薪酬管理立法不统一。目前，针对国有企业立法多是行政规章，而较少有法律规范。国企高管薪酬管理立法也不例外。目前颁布的与此相关的诸多政策法规均是针对国资委管辖的国有企业，如《中央企业负责人薪酬管理暂行办法》《关于进一步规范中央企业负责人薪酬管理的指导意见》《中央企业负责人经营业绩考核办法》和《中央企业工资总额管理办法》等，但并不涉及财政部门等管辖的若干国有企业。我国这种以法律规范为辅，以行政规章为主的国有企业立法模式容易导致政出多门、立法冲突、衔接不畅、体系化欠缺等弊端，^[27]从而不利于整体国企高管薪酬制度改革顶层设计与规制。

之所以如此，主要原因在于：一是我国市场经济及其法治环境还不成熟，从而对国有企业市场定位还不是很明晰；二是国有企业改革还没有完全按照公益类与商业类以及商业一类（一般竞争类）与商业二类（特定功能类）进行分类改革、分类监管；三是国企高管身份定位模糊，到底是企业家还是政府官员并没有完全明确和区别设计，从而导致国企高管薪酬在市场化与行政化之间存在模糊与交叉；四是国有企业出资人职能和监管职能等管理体制有待于进一步理顺；五是国有企业立法定位尚未完全明晰，还在纠缠于公司法。