修正与完善国有企业高管业绩考核法律规制是应然选择。固然，立法需要追求精确性，但在有些情况下，用一项精确的法律代替一项模糊的法律并不一定会使一个社会更加接近法治理想。^[12]尤其是对于国有企业高管业绩考核问题。

我国国有企业科学立法的前提和基础在于国有企业改革要到位、国有企业按照特殊企业与普通商事企业要区别法律规制，以及对现有立法的清理等。鉴于我国仍处于包括国有企业改革在内的全面深化改革阶段，国有企业处于动态变化中，加之国有企业公权力属性、法治化水平等因素，现阶段有关国有企业方面的立法多体现为规范性文件，具有较强的政策性、动态性、相对模糊性等特点。这是此阶段立法的重要特征。从长远来看，在市场经济社会，我国国有企业立法应当采取特殊企业立法模式，主要包括国有企业基本法、单行法和特别法等。对此，应当秉承这种阶段性立法理念，不断修正与完善国有企业高管业绩考核法律规制，包括但不限于《企业国有资产法》《中央企业负责人经营业绩考核办法》等。

（一）统一考核主体，构建统一考核体系

无论是《企业国有资产法》《中央企业负责人经营业绩考核办法》还是国资委、财政部联合发布的《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》等，均明确规定由企业国有资本出资人进行考核。但由于我国企业国有资本出资人职能分别由国资委、财政部门履行，从而导致国有企业及其高管经营业绩分别由不同主体考核，国有企业存在不同的考核体系。

问题的症结在于企业国有资本出资人职能分别由不同机构履行。笔者建议，除了国有自然资源出资人职能由新近成立的自然资源部履行外，其他所有国有企业的企业国有资本出资人职能统一由财政部门履行，国资委不再履行出资人职能，而仅履行纯粹的国有资本监管职能。^[13]

虽然股东有权考核监督企业及其由股东推荐的高管，但并不能完全涵盖所有企业及其高管，而且国有企业公权力性质决定了由国家授权履行国有资本出资人职能的机构进行考核监督并不是最佳方案。在我国现阶段，在由国家授权履行国有资本监管职能的机构存在的情形下，宜由专司国有资本监管职能的机构负责国有企业及其高管经营业绩考核。这既不违背国有企业性质基于国家授权的本质特性，也符合国有股东的本质特性。因此，笔者建议，由改革后的专司国有资本监管机构的国资委统一负责国有企业及其高管经营业绩考核，从而构建统一的国有企业考核体系。这也符合国资委的专司国有资本监管职能的特点。为此，《企业国有资产法》《中央企业负责人经营业绩考核办法》等相关立法需要做出相应的修订。当然，这要取决于我国企业国有资本出资人及其监管职能等领域的国有企业改革程度。

（二）避免立法冲突，明确考核对象

毫无疑问，考核对象是国有企业高管。但在我国经济体制改革及其国有企业改革变迁的不同历史发展阶段，国有企业高管的内涵和外延也发生了不同的变化。在市场经济社会，基于国有企业性质及其考核要求，应当从广义上理解国有企业高管，主要包括董事长、副董事长、董事（不含外部董事和职工董事）、总经理（总裁）、副总经理（副总裁）、监事会主席（监事长）以及企业总会计师、总工程师、总经济师、总法律顾问（企业“四总”）、董事会秘书，及企业党委书记、党委副书记等。

在市场经济社会，上述国有企业不再以简单的传统“任命”方式选定高管，而是基于不同国有企业类型设置不同的产生程序，国有企业性质决定了国有企业高管均存在国有股东及其政府管理的现象。但是，一旦国有企业改革到位，确定由财政部门统一履行企业国有资本出资人职能，由国资委统一履行纯粹的国有资本监管职能，国有企业高管产生主体及其程序也会发生变化。

因此，应当对相关立法进行修订，避免立法冲突，协调相关立法关系，明确考核对象。具体而言，从当下来看，主要包括如下两点：一是修订《中央企业负责人经营业绩考核办法》第2条；二是修订《企业国有资产法》第27条和《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》第四部分内容。从长远来看，该问题还有待于未来国有企业基本法、单行法和特别法等加以明确规定。

（三）建立健全分类考核制度

在市场经济社会，基于国有企业功能定位不同，以及国有企业高管身份性质存在差异性等因素，对国有企业及其高管经营业绩进行分类考核是相当有必要的。具体而言，国有企业高管分类考核制度主要包括两个层次：

1.国有企业高管从国有企业功能分类视角的分类考核

根据《中央企业负责人经营业绩考核办法》《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》等规定，针对国有资本的战略定位和发展目标，结合企业实际，对不同功能和类别的企业，突出不同考核重点，合理设置经营业绩考核指标及权重，确定差异化考核标准，实施分类考核。这种分类考核主要包括如下几个方面：

（1）对主业处于充分竞争行业和领域的商业一类（一般竞争类）国有企业，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资本保值增值为导向，重点考核企业经济效益、资本回报水平和市场竞争能力，引导企业提高资本运营效率，提升价值创造力。鼓励企业积极承担社会责任。

（2）对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业二类（特定功能类）国有企业，以支持企业可持续发展和服务国家战略为导向，在保证合理回报和国有资本保值增值的基础上加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成重大专项任务情况的考核。适度调整经济效益指标和国有资本保值增值率指标考核权重，合理确定经济增加值指标的资本成本率。承担国家安全、行业共性技术或国家重大专项任务完成情况较差的企业，无特殊客观原因的，在业绩考核中予以扣分或降级处理。

（3）对公益类企业，以支持企业更好地保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为导向，坚持经济效益和社会效益相结合，把社会效益放在首位，重点考核产品服务质量、成本控制、营运效率和保障能力。根据不同企业特点，有区别地将经济增加值和国有资本保值增值率指标纳入年度和任期考核，适当降低考核权重和回报要求。对社会效益指标引入第三方评价，评价结果较差的企业，根据具体情况，在业绩考核中予以扣分或降级处理。

除此以外，对于国有资本运营公司、科技进步要求高的企业、结构调整的企业、节能环保的企业、国际化经营的企业等各种特殊要求的国有企业，对其高管业绩考核都要有特别要求。^[14]

当然，这种分类考核还要取决于国有企业的合理市场定位、企业国有资本出资人职能和监管职能转型，以及相应的国资委和财政部门的职能转型等领域的改革程度。

2.国企高管从其身份性质视角的分类考核

国有企业的公权力属性决定了国企高管普遍受到政府影响，尤其是公益类或特定功能类国有企业，主要通过组织任命或提名推荐等方式产生，并纳入组织管理体制内。这也符合股东的性质及其权利要求。这也是国际通例。对此，有学者认为，应让国企高管成为纯粹的经理人，改变由政府任命制，由市场选拔，这是国企高管考核的根本所在。^[15]很显然，这种说法既没有考虑到国有企业性质的特殊性及其不同功能类型，也没有考虑到股东性质及其权利要求，同时也没有考虑到我国社会转型期背景下的特殊需要。

当然，在市场经济社会，根据国有企业的不同功能分类，国企高管也存在市场化选聘等方式，主要存在于商业类国有企业，尤其是其中处于充分竞争领域的商业一类（一般竞争类）国有企业。但这类国有企业在市场经济社会并不占据主导，并随着市场经济发展和国有企业改革深化，这类国有企业原则上要逐步退出一般市场竞争领域。(www.daowen.com)

组织任命或提名推荐的国企高管与市场选聘的国企高管在身份性质上存在差异。前者一般具有公务员或准公务员身份性质；后者则具有职业经理人身份性质。因此，要对组织任命或提名推荐的国企高管和市场选聘的国企高管进行分类考核评价。前者应当参照国家公务员考核评价体系进行考核；后者则应当按照市场化职业经理人考核评价体系进行考核。

国企高管第二层次分类考核应当建立在第一层次分类考核的基础上，是第一层次分类考核的进一步延伸。

从现有的立法和政策文件来看，《中央企业负责人经营业绩考核办法》和《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》等相关立法和规范性文件目前主要从国有企业功能分类角度对国有企业分类考核加以规定，还没有明晰从国企高管身份性质角度进一步作出分类考核规定。对此，一方面，当前需要修订《中央企业负责人经营业绩考核办法》和《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》等相关立法和规范性文件；另一方面，还有待于未来的国有企业基本法、单行法等加以明确规定。

（四）建立特殊事项管理清单制度

根据《中央企业负责人经营业绩考核办法》第22条（原第16条）以及《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》第三部分的规定，为了进一步完善分类考核体系，有必要建立特殊事项管理清单制度，将企业承担的对经营业绩有重大影响的特殊事项列入管理清单，作为考核指标确定和结果核定的重要参考依据。

纳入清单的特殊事项主要包括：

（1）保障国家安全。具体包括：①国防安全。在推进军民融合深度发展、完善武器装备科研生产体系、国防动员体系、交通战备及国家安全建设等方面承担的任务。②能源资源安全。在重要能源资源勘查、开发、运输、建设、储备等方面承担的任务。③粮食安全。在落实国家宏观调控任务，稳定市场供应等特殊时期承担的任务。④网络与信息安全。在网络与信息安全等方面承担的任务等。

（2）提供公共服务。承担政府赋予的部分公共服务职能。主要包括电网领域的农村电网改造、电网建设与相关技术研发、生产调度和安全质量、普遍服务等；电信领域的村村通工程、互联互通和普遍服务等；铁路、邮政领域的普遍服务等。

（3）发展重要前瞻性战略性产业。根据国家产业发展的需要，培育和发展新一代信息技术、节能环保技术、生物技术、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等战略性新兴产业。

（4）实施“走出去”重大战略项目。主要包括推进周边地区基础设施互联互通，控制境外重要能源资源，获取境外关键技术，带动我国装备、技术、标准出口等。

当然，随着市场经济的深化、社会经济的发展，以及国家战略需求变化等，纳入清单的特殊事项也会有所变化，从而使国有企业高管经营业绩考核更能适应社会发展需要和更加科学合理。但作为市场经济社会定位需要的国有企业，其高管业绩考核所建立的特殊事项管理清单制度的基本要素及其内容是大体相同的。

（五）完善指标体系，提高考核实施效果

国有企业高管经营业绩考核实行年度考核与任期考核相结合、结果考核与过程评价相统一、考核结果与奖惩相挂钩的考核制度。

年度经营业绩考核指标包括基本指标和分类指标。①基本指标。基本指标包括年度利润总额和经济增加值。利润总额是指经核定的企业合并报表利润总额，利润总额计算可以加上经核准的当期企业消化以前年度潜亏并扣除通过变卖企业主业优质资产等取得的非经常性收益。经济增加值是指经核定的企业税后净营业利润减去资本成本后的余额。②分类指标。分类指标根据企业所处行业特点，综合考虑反映企业经营管理水平、技术创新投入及风险控制能力等因素确定。

任期经营业绩考核指标也包括基本指标和分类指标。①基本指标。基本指标包括国有资本保值增值率和总资产周转率。国有资本保值增值率是指企业考核期末扣除客观因素后的国有资本及权益同考核期初国有资本及权益的比率。总资产周转率是指企业一定时期的销售收入净额与平均资产总额的比率。它是衡量资产投资规模与销售水平之间配比情况的指标。②分类指标根据企业所处行业特点、发展阶段、管理短板和产业功能等，综合考虑反映企业技术创新能力、资源节约和环境保护水平、可持续发展能力和核心竞争力等因素确定。^[16]

财务指标过分依赖会计数据，容易引起国企高管短期行为和经营业绩不实，也容易忽视利益相关者利益。通过非财务指标可以适当加以修正和补充。因此，基于市场经济社会的国有企业定位，无论是年度经营业绩考核还是任期经营业绩考核，都要纠正偏重财务指标、忽视非财务指标的不良倾向，结合国有企业的不同功能类别，进一步完善基本指标和分类指标。

鉴于此，应将目前薪酬管理中对国企高管的考核重点从生产经营业绩调整为对履职情况进行全面综合考核评价。一方面，改进生产经营业绩考核，对不同功能性质的企业突出不同考核重点。比如，公益类国企把社会效益放在首位，重点考核产品服务质量、成本控制、营运效率和保障能力。商业一类（一般竞争类）国有企业重点考核企业经济效益、资本回报水平和市场竞争能力，引导企业提高资本运营效率，提升价值创造力。商业二类（特定功能类）国有企业在保证合理回报和国有资本保值增值的基础上，加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成重大专项任务情况的考核等。另一方面，加强履行政治责任、社会责任等反映综合素质和能力情况的考核评价。对此，还需要从深化国有企业改革、国有企业分类考核以及公权力制约等方面提供相应的体制机制环境。

（六）提高考核评价与激励机制相关度

根据《中央企业负责人经营业绩考核办法》的规定，国企高管年度经营业绩考核和任期经营业绩考核等级分为A、B、C、D四个级别，改变了以前五个级别的做法，适当提高A级考核等级的国企高管绩效年薪挂钩系数。考核单位依据年度和任期经营业绩考核结果对企业负责人实施奖惩。经营业绩考核结果是企业负责人薪酬分配的主要依据和职务任免的重要依据。对此，《企业国有资产法》也作了类似原则性规定。

对于国企高管而言，激励方式包括物质激励和精神激励，其中主要包括职务晋升激励和薪酬激励。基于国有企业性质以及我国特殊的体制机制环境等因素，许多国企高管往往更看重职务晋升激励，容易导致短期行为。虽然我国从理论及其立法实践上明确了考核结果与奖惩挂钩，但实施效果并不理想。

如何确保考核结果与奖惩挂钩，提高考核评价与激励机制相关度，还需要从深层次的体制机制领域进行改革。一是进一步深化国有企业改革，合理界定国有企业市场定位，国有资本原则上逐步退出一般市场竞争领域；二是根据国有企业的不同功能分类，全面推行国有企业分类考核制度，从而针对不同类型的国有企业及其不同身份性质的国企高管采取有差别的考核机制和激励方式；三是基于分类考核制度，改善国企高管激励方式，从过分注重职务晋升向多元化激励方式转变；四是基于中国国情，循序渐进地构建有效的公权力制约机制，从而把国企高管有效纳入公权力制约体系内。唯有如此才能从根本上解决国企高管考核评价与激励机制相关度不足问题，提升两者的相关度水平；理性对待国企高管职务晋升激励方式及其短期行为，克服不应有的短期行为。