关于国有企业高管业绩考核的法律规制，除了《企业国有资产法》外，主要表现为部门规章和地方规章。现有《企业国有资产法》第27条仅作了原则性规定，即“国家建立国家出资企业管理者经营业绩考核制度。履行出资人职责的机构应当对其任命的企业管理者进行年度和任期考核，并依据考核结果决定对企业管理者的奖惩。履行出资人职责的机构应当按照国家有关规定，确定其任命的国家出资企业管理者的薪酬标准”。

2003年，国资委颁布了《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》（已失效）。该法随后经历了2006年、2009年、2012年等多次修订。2006年修订该法时，在考核指标上增加了分类指标内容，主要包括：针对企业管理“短板”，强化对技术创新能力、资源节约和环境保护能力、可持续发展能力和核心竞争力等方面的考核。2010年以前，年度考核指标为年度利润总额和净资产收益率，任期考核指标为国有资产保值增值率和主营业务收入平均增长率。我国于2009年修订该法，用经济增加值（EVA）取代了净资产收益率，引导国企高管追求股东价值最大化。2012年修订该法时，将任期考核指标改为国有资本保值增值率和总资产周转率。2016年《中央企业负责人经营业绩考核办法》发布，规定对中央企业进行分类考核，并把考核结果等级由五级变为四级。2019年修订该法时，突出考核指标的高质量发展理念引导；进一步加强国际对标行业的对标应用；进一步深化分类考核和差异化考核等。

相应的，地方各级政府关于地方国有企业高管业绩考核也出台了相应规定。比如，《湖北省人民政府国有资产监督管理委员会出资企业负责人经营业绩考核办法》《江苏省省属企业负责人经营业绩考核暂行办法》《威海市市属国有企业负责人经营业绩考核暂行办法》等。

不可否认，上述立法修订不断完善。但我国国有企业在市场经济社会作为特殊企业的特征尚不明显，还没有与普通商事企业严格区别法律规制，我国这种以法律规范为辅、行政规章为主的国有企业立法模式容易导致政出多门、立法冲突、衔接不畅、体系化欠缺等弊端。^[6]具体从国有企业高管业绩考核来看，上述法律规制主要存在如下不足：

（一）考核体系不统一

基于企业国有资本出资人不统一等因素，我国并没有将国资委管辖的国有企业和财政部门管辖的国有企业纳入统一考核体系中。2003年国资委颁布的《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》（已失效）（包括2006年、2009年和2012年的修订），以及2016年颁布、2019年修订的《中央企业负责人经营业绩考核办法》等均是针对国资委管辖的中央企业，并不涉及财政部门管辖的中央企业，如国有文化企业、金融企业等。这种分类考核并非基于国有企业经营领域性质、功能和市场定位差异性，而是基于企业国有资本出资人不统一等因素，人为造成了国有企业负责人业绩考核及其立法不统一问题。虽然财政部门管辖的某些企业（如金融企业、文化企业等）存在一些特殊性，但这种考核及其立法不统一从其考核标准等因素来看并非科学合理。

虽然2008年颁布的《企业国有资产法》和2016年颁布的《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》涉及所有国有企业，但《企业国有资产法》第27条对国有企业管理者经营业绩考核仅作了原则性规定，国资委和财政部联合发布的《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》也只是规范性文件，如何协调上述规定与国资委颁布的《中央企业负责人经营业绩考核办法》的关系，以及如何统一适用国资委和财政部门管辖的国有企业考核问题等，还有待于进一步改革和厘清。

（二）考核主体科学性有待商榷

第一，考核主体不统一。从《企业国有资产法》和《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》来看，由履行企业国有资本出资人职责的机构负责国企高管业绩考核。由于企业国有资本出资人机构不统一，导致考核主体不统一。国资委和财政部门分别负责对其管辖的国企高管业绩进行考核，《中央企业负责人经营业绩考核办法》更是明确规定由国资委对其管辖的中央企业负责人进行考核。这种由企业国有资本出资人不统一导致的考核主体不统一是否科学有待商榷。

第二，企业国有资本出资人能否作为考核主体。一般而言，作为企业股东对其推荐或任免的管理者进行考核是没有异议的。但对于国有企业而言，国有企业的性质决定了其产权主体容易虚置，尽管立法明确了企业国有资本出资人机构，也只具有相对意义。国有企业股东的特殊性容易导致“内部人控制”问题。在此背景下，尤其是在公权力及其公共利益缺乏有效管制的情况下，由国家授权的企业国有资本出资人负责国有企业及其高管的业绩考核并非最佳方案，容易发生内部人自我考核的现象，易使考核流于形式。实践也证明了这一问题的存在。

（三）考核对象存在歧义

2008年颁布的《企业国有资产法》第27条规定，履行出资人职责的机构应当对其任命的企业管理者进行年度和任期考核，并依据考核结果决定对企业管理者的奖惩。2016年颁布的《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》也表达了同样观点，即由履行出资人职责的机构对其任命的企业负责人进行年度和任期考核，并依据考核结果决定对企业负责人的奖惩。两者均强调“由履行出资人职责的机构对其任命的企业负责人进行年度和任期考核”。这对于国有独资企业和国有独资公司并没有问题，但对于多个国有投资主体的有限责任公司和国有控股公司而言，虽由履行国有资本出资人推荐相关负责人人选，但却存在履行股东（大）会、董事会选举或聘任程序的情形，而这类负责人理应被纳入考核对象范围。如果严格执行上述规定，则显然可能存在考核对象盲区或遗漏现象。因而，上述规定强调“任命”，是欠妥的。

2012年修订的《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》（已失效）第2条规定，本办法考核的中央企业负责人是指经国务院授权由国资委履行出资人职责的国家出资企业的下列人员：①国有独资企业的总经理（总裁、院长、局长、主任）、副总经理（副总裁、副院长、副局长、副主任）、总会计师；②国有独资公司的董事长、副董事长、董事（不含外部董事和职工董事），列入国资委党委管理的总经理（总裁、院长、局长、主任）、副总经理（副总裁、副院长、副局长、副主任）、总会计师；③国有资本控股公司国有股权代表出任的董事长、副董事长、董事，列入国资委党委管理的总经理（总裁、院长、局长、主任）、副总经理（副总裁、副院长、副局长、副主任）、总会计师。有学者进而简要归纳为：由国有股权代表出任的董事会成员（董事长、副董事长、董事）；列入国资委党委管理的总经理（总裁）、副总经理（副总裁）、总会计师。^[7]相比较而言，上述规定比较具体、明确，但却有可能难以涵盖全部考核对象。比如，某些国有独资企业也存在董事长、董事，虽然这类企业均要面临着公司化改制的问题；又如，企业“四总”除了总会计师，在有些企业有可能出现总工程师、总经济师或总法律顾问；又如，有些国有企业董事长或总经理如果不是中共党员的话，就会出现没有兼职的党委书记；又如，并未涵盖监事会主席（监事长）、董事会秘书等。

2016年颁布、2019年修订的《中央企业负责人经营业绩考核办法》取代了2012年修订的《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》。该法第2条规定，本办法考核的中央企业负责人，是指经国务院授权由国务院国有资产监督管理委员会履行出资人职责的国家出资企业中由中央和国资委管理的人员。应当说，上述关于考核对象的规定是比较科学合理的。但问题是，该法是国资委颁布的部门规章，却与作为上位法的人大制定的《企业国有资产法》相冲突，两者的内涵和外延范围存有差异。而且，该法只针对国资委管辖的中央企业，并不涉及财政部管辖的中央企业。同时，该法还与国资委与财政部联合发布的《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》相冲突。(www.daowen.com)

（四）分类考核实施不到位

在发达国家，国企高管普遍采取参照公务员、市场化等类别进行分类管理、分类考核，并实行严格的信息披露制度。市场化机制进一步完善的我国也不例外。在市场经济社会，基于公益类、商业一类（一般竞争类）和商业二类（特定功能类）的不同分类，国有企业的市场定位、承担的目标和任务、垄断程度、社会责任等方面均存在很大的差异性，国有企业高管是通过组织任命还是通过职业经理人市场选聘也有很大差异。然而，自从推行对国有企业高管经营业绩进行考核以来，我国并没有充分考虑到国有企业市场垄断程度、行业特点、市场基础、企业定位等因素，并没有对国有企业及其高管进行分类考核，从而导致国有企业及其高管经营业绩考核缺乏科学性和合理性。2003年颁布并于2006年、2009年、2012年历经多次修订的《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》（已失效）并没有对分类考核进行相应的规定。

尽管2016年颁布的《中央企业负责人经营业绩考核办法》《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》等从国有企业功能分类角度对国有企业及其高管分类考核作出了规定，有些地方立法也作出了相应规定，如《江苏省省属企业负责人经营业绩考核暂行办法》等，尤其是2018年修订的《中央企业负责人经营业绩考核办法》对此作了更为详细的规定。但由于国有企业改革不到位等历史原因，加以分类考核起步较晚，国有企业市场定位尚未完全明晰，国有企业经营领域过宽，如何对国有企业按照公益类、商业一类（一般竞争类）和商业二类（特定功能类）进行分类也是国资委和财政部门等实务部门十分纠结的话题。理论上好说，但在实践中难以厘清，从而影响到了国有企业高管分类考核。

此外，对于组织任命和市场选聘的国有企业高管在业绩考核等方面边界模糊，并没有严格区分，也没有严格进行分类考核，从而不利于国有企业高管经营业绩考核的科学性和合理性。对此，《中央企业负责人经营业绩考核办法》和《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》等也只是从国有企业功能分类角度对国有企业分类考核加以规定，但并没有从国有企业高管身份性质角度进一步作出分类考核规定。

（五）考核指标偏重财务指标、忽视非财务指标

国有企业高管经营业绩考核指标分为年度经营业绩考核指标和任期经营业绩考核指标。年度经营业绩考核指标包括基本指标和分类指标，其中，基本指标包括年度利润总额和经济增加值；分类指标根据企业所处行业的特点，综合考虑反映企业经营管理水平、技术创新投入及风险控制能力等因素确定。任期经营业绩考核指标也包括基本指标和分类指标，其中，基本指标包括国有资本保值增值率和总资产周转率；分类指标根据企业所处行业的特点、发展阶段、管理短板和产业功能等，综合考虑反映企业技术创新能力、资源节约和环境保护水平、可持续发展能力和核心竞争力等因素确定。^[8]

从理论上说，指标体系分为基本指标和分类指标，其设计越来越科学合理。从基本指标来看，年度经营业绩考核指标用经济增加值取代了净资产收益率；将任期考核指标改为国有资本保值增值率和总资产周转率等；从分类指标来看，分类指标越来越完善。但在实践中，往往偏重于财务指标，忽视非财务指标。财务指标过分依赖会计数据，容易导致国有企业高管短期行为，引起国有企业高管经营业绩不实，也容易忽视利益相关者利益，如股东、债权人、顾客、企业员工、竞争对手、政府等，从而影响到了国有企业的市场功能定位，影响到了企业的创新能力、未来发展能力、核心竞争能力、环保能力、人力资源状况等。

之所以如此，主要原因在于：在财务指标相对容易量化考核，而非财务指标相对难以量化考核操作的情况下，一旦国有企业市场功能定位尚未完全厘清、国有企业依然会进入一些不必要进入的市场竞争领域、国有企业尚未完全推行分类考核、国有企业高管激励方式以及公权力制约的民主法治化水平尚未完全跟进，必然容易导致偏重财务指标、忽视非财务指标等问题。

（六）考核评价与激励机制相关度不够

国有企业高管激励机制主要包括薪酬激励和职务晋升激励。国有企业性质决定了国有企业高管往往更看重政治上的职务晋升激励，这也成了国有企业高管最重要、最有效的激励方式。

在实践中，国有企业高管经营业绩考核评价与激励机制相关度不够，薪酬不能真实地反映企业的绩效和高管的贡献。^[9]主要包括如下几点：一是考核评价侧重财务指标、忽视非财务指标，从而导致考核评价结果欠缺科学性、合理性，由此影响到了激励机制相关度。二是姑且不论考核评价结果是否科学合理，由于国企高管薪酬制度本身存在一些不足，比如国有企业高管薪酬相比较国际企业总体水平偏低，且又存在部分国有企业高管薪酬过高、业绩与薪酬结构不合理和总体反差过大等问题，业绩考核评价结果与国有企业高管薪酬水平的相关度并不是很高。三是虽然国有企业高管职务晋升也考虑到了考核评价结果，但国有企业公权力性质等因素决定了国有企业高管职务晋升更多地由党委政府综合政治素质等其他诸多因素决定。

考核评价偏重财务指标、忽视非财务指标，以及考核评价与激励机制相关度不够，容易造成国有企业高管短期行为。国有企业高管更看重政治上的职务晋升，而职务晋升并非完全取决于经营业绩考核评价结果，还受到其他诸多因素的影响，从而导致国有企业高管不同于职业经理人，其任期普遍很短。根据有关数据统计，国有企业高管实际平均任期仅为3.73年，而获得晋升的国有企业高管的任期则更短，平均为3.03年。^[10]这势必会导致国有企业高管的短期行为。这种短期行为更容易造成国有企业高管关注财务指标，而不是非财务指标，从而不利于企业研发投入、长远发展和社会责任等。实践也证明，国有企业高管的晋升激励对企业研发投入的影响显著为负。^[11]