对于一般意义上的普通商事企业而言，企业高管主要通过公司法、合伙企业法等私法规范得以调整，企业高管业绩考核及其薪酬激励在股东意思自治、公司治理中得到有效管制，因而就没有凸显所谓的企业高管业绩考核问题。但国有企业不同于一般意义上的普通商事企业，国有企业股东因具有特殊性而很容易产生“内部人控制”问题，国有企业高管所涉及的业绩考核及其薪酬激励等诸多问题并非是市场自身的力量，以及股东意思自治、公司治理及其相应的私法规范所能解决的，更多地需要国有企业特殊立法等公法规范以及公权力规制等加以解决。在国有企业改革尚未完全到位，尤其是还存在商业竞争类与非商业竞争类大量混合的情形下，在国有企业特殊立法等公法规范尚不完善的情况下，在公权力规制不足的背景下，国有企业高管业绩考核及其薪酬激励问题尤为凸显。随着社会的发展，逐步通过科学和法律这些理性与和平的工具改良世界已经成为主流。^[2]因此，将国有企业高管业绩考核纳入法制轨道就成了必然，法律规制也就成了国有企业高管业绩考核的重要选项，这也是国有企业高管薪酬激励制度事前法律规制的重要步骤和内容。

即便我国国有企业改革到位，主要作为特殊企业的国有企业高管业绩考核相比较普通商事企业而言，其法律规制的必要性与可行性仍显得更为重要。因为国有企业遵行的主要是行政型治理模式，其内部治理仅具有相对性，更多地依赖外部治理；而普通商事企业遵行的是市场型治理模式，市场机制及其企业内部治理发挥了重要作用。相应的，国有企业高管业绩考核主要靠外部治理加以管控，其中的关键是公权力制度安排及其法律规制。从表面上看，公权力制度安排对于国有企业似乎非常重要，但公权力一旦脱离了法律规制便可能成为“魔鬼”，尤其是具有公权力属性的国有企业与公权力的牵连。因此，国有企业的公权力制度安排最终仍然依赖法律规制。国有企业高管业绩考核也不例外。这恰是我国社会转型全面深化改革及其国家治理现代化的重要缘由所在。(www.daowen.com)

因此，国有企业高管业绩考核的法律规制有其特殊性。主要表现在如下几个方面：①主要表现为公法规范。在市场经济社会，国有企业主要被作为特殊企业，有其公权力属性及其公共利益目标和价值取向。从发达国家的法律传统来看，法律存在的目的主要在于确认和保护个人利益，^[3]基本目标主要是维护私人财产权。^[4]因而，作为特殊企业的国有企业不同于普通商事企业，有其特殊立法要求，主要表现为特殊的公法规范。②主要表现为行政规章形式。无论是在国际上还是在国内，随着国有企业改革变迁，加之公权力属性等因素，国有企业立法位阶普遍不高，更多的是行政规章形式，效力层级低。尤其是国有企业高管业绩考核，不仅受到国有企业改革的影响，而且还受到国有企业高管身份属性的影响，因而更多地表现为部门规章和地方规章等行政规章立法模式。但随着国有企业改革的逐步到位，以及法治化进程的推进，相关国有企业立法位阶也将初步提高，但行政规章形式仍是其重要形式。③具有相对性和间接性。国有企业股东的特殊性很容易催生“内部人控制”问题。产权理论认为，国有产权外部性较大，因而缺乏效率。正如张五常所言，由私人拥有的资源常常会被配置到最有价值的用途上去。^[5]因而，国有企业混合所有制的产权改革以及公权力制度安排仍是解决国有企业高管业绩考核问题的前提和基础，而公权力制度安排背后最终又取决于法律规制，因而，具有相对性和间接性。这也是国有企业立法的普遍特征。