对于私有企业等普通商事企业而言，私有股东资格在不违反法律法规强制性规定的前提下纯粹是契约自由、意思自治的结果。但国有企业则不同，国有企业的国有资本在政治上属于“人民”，在法律上属于国家或政府，股东资格本身就存在授权委托关系，也就是国有资本出资人制度设计的问题。虽然这并不实质性地影响到国有企业内部的股东（大）会等治理结构，但科学、合理的国有资本出资人制度设计有助于相对改善国有企业内部治理。

从我国现实来看，国有企业国有资本出资人既有国资委，也有财政部门，不仅造成了出资人不统一，而且还导致了出资人职能与社会公共管理职能发生混淆等一系列问题。因此，笔者不同意有的学者提出的观点，即建议国资部门作为功能类和竞争类国企的出资人代表，专司功能类和竞争类国有资本监管职能；财政部门作为公益类国企的出资人代表，专司公益类国有资本监管职能。^[20]笔者建议，国有企业国有资本总出资人职能应统一由财政部门履行，财政部门再下设若干国有资本投资运营公司行使具体出资人职能；国资委统一对所有国有财产专门履行监管职能。^[21]以管资本为主改革国有资本授权经营体制，国有资本出资人机构重点管好国有资本布局、规范资本运作、强化资本约束、提高资本回报、维护资本安全。

根据《企业国有资产法》等相关立法的规定，国有资本出资人机构根据本级政府授权依法对国有企业行使股东权利，除了作为股东（如同其他股东一样）享有股东决定权、表决权、查阅权、转让权、利润分配权、剩余资产分配权等基本权利外，还享有国有资本出资人机构基于国有企业的公权力因素而被赋予的某些特殊股东权利，比如管理者选择与考核权、优先受让或认购股权的权利等。^[22]其中，市场经济发达国家国有企业改革过程中曾经使用的“黄金股”制度在我国国有企业改革及其公司化改制中值得借鉴。^[23]为此，应根据《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》的要求，适时制定国有资本优先股和国家特殊管理股管理办法。

根据《企业国有资产法》等相关立法的规定，国有资本出资人机构及其股东代表除了具有其他股东的一般职责外，还具有一些特殊的职责要求。主要包括如下：

（1）履行出资人职责的机构对法律、行政法规和本级政府规定须经本级政府批准的履行出资人职责的重大事项，应当报请本级政府批准。

（2）履行出资人职责的机构委派的股东代表参加国有资本控股公司、国有资本参股公司召开的股东会会议、股东大会会议，应当按照委派机构的指示提出提案、发表意见、行使表决权，并将其履行职责的情况和结果及时报告委派机构。(www.daowen.com)

（3）履行出资人职责的机构应当依照法律、行政法规以及企业章程履行出资人职责，保障出资人权益，防止国有财产损失。

（4）履行出资人职责的机构应当维护企业作为市场主体依法享有的权利，除依法履行出资人职责外，不得干预企业经营活动。

（5）履行出资人职责的机构对本级政府负责，向本级政府报告履行出资人职责的情况，接受本级政府的监督和考核，对国有财产的保值、增值负责。

（6）履行出资人职责的机构应当按照国家有关规定，定期向本级政府报告有关国有财产总量、结构、变动、收益等汇总分析的情况等。