公权力因素的国有企业决定了“政企不分”是其主要特征。这是世界上国有企业的共同特征，不仅传统社会主义国家以及发展中国家如此，即使是市场经济发达国家也不例外。在市场经济发达国家，对于非独立法人企业的国有企业，所有者、经营者和决策者三者合一，不具有一般企业的内部治理结构，不设股东会、董事会、监事会等，由不同政府模式管理，政府直接享有企业最终经营管理权，企业管理者比照政府雇员管理。对于独立法人国有企业而言，虽借鉴普通商事企业的公司内部治理结构，如股东（大）会、董事会、监事会等，但董事会、经理层等构成受到政府的严格限制。比如，美国国企董事会成员常由总统任命，并经国会批准；国有企业设立、变更、解散、经营范围和目标、重大投资计划、市场准入、销售价格、利润分配以及国有资本经营预算等均需由最高权力机关审批。比如，法国国有企业董事会实行国家、企业和职工比例构成；政府通过任免或提名董事长和总经理来实现对国有企业的管理；企业的重大问题常常由议会和政府决定或受二者影响。加拿大联邦政府拥有的国有企业，主要受到议会、总督、国库委员会、主管部长和财政部等多方公权力的监督。日本国有企业员工多被当作国家公务员对待，其主要领导也需政府和国会审批决定。

但这不同于有学者提及的“企业政治联系”。在市场经济发达国家，有些私有企业作为“公司帝国”，利用财团影响着选举及其政治。这并不一定都是坏事，而是社会经济发展规律以及如何对此加以法律调整与规制的问题。其并不足以影响到私有企业等普通商事企业的公司治理。而国有企业的“政企不分”则是由国家所有权公权力因素决定的，这决定了国有企业治理的特殊性，从而有别于私有企业等普通商事企业的公司治理。

如果说我们过去鞭挞国有企业是行政附属物，那是基于国有企业过多地进入了不该进入的市场竞争领域，发生了“与民争利”的现象。但对于市场转型保留下来或在特定发展阶段需要的国有企业，国有企业的行政附属物则是国有企业存在及解决市场失灵的代价，不应成为被鞭挞的对象。国有企业治理及其立法只有立足于此才有现实意义。

相对于普通商事企业而言，由于国家所有权具有公权力因素，而非普遍遵循意思自治和契约自由的私权利，导致了国有企业产权主体缺陷、行政垄断倾向以及公私企业市场竞争的非平等性等深层次问题，从而决定了国有企业治理存在诸多缺陷。在国家所有权体制内，作为所有者的“全民”只能通过政治机制而难以运用公司治理结构来控制和约束国家行为。同时，国有企业资本具有不可分割性，缺乏“用脚投票”的资本市场，导致外部治理的市场环境也先天不足。^[17](www.daowen.com)

因此，对于市场经济环境下的国有企业而言，立足于国有企业“政企不分”的本质特征，以及国有企业改革路径依赖，对于国有企业治理不能被简单地以普通商事企业的公司治理衡量，更需要公权力的制度安排，即良好的国家治理及较高的民主法治化水平。国有企业治理追求的是一种以公权力制度安排为核心的行政型治理模式，而非一般意义上的企业型治理模式。国有企业治理的关键在于外部治理，而非内部治理。以此价值判断，建构国有企业治理方可起到事半功倍的效果。

当然，对于不同类型的国有企业，基于国有控股程度或国家控制力不同等因素，其行政型治理模式也存在差异。公益类国有企业、商业二类（特定功能类）国有企业、商业一类（一般竞争类）国有企业受市场环境影响的程度不断提高，受国家公权力制度安排影响的程度逐渐减弱，因而不同类型的国有企业在借鉴普通商事企业的内部治理结构等方面也存在差异性。