在传统意义上，所有权如若从权利性质来划分，一般包括国家所有权、集体所有权和私人所有权。^[7]但是，所有权概念从其产生之日起就与私有财产密切联系。在外国法学家眼里，所有权概念往往是指私人所有权。杰里米·沃尔德伦曾经说过，所有权是一个只有私人财产制度才能加以具体说明的概念。^[8]即使是关于国有财产的研究，也存在国家公私产划分及其区别法律适用，并多从私有财产的价值理念分析国家私产，而国家公产则更多地具有主权性质。^[9]这种财产观念和研究方法是由这些法学家根深蒂固的私有财产观念所决定的。^[10]正如马克思所言，罗马人的“主要兴趣是发展和规定那些作为私有财产的抽象关系的关系”。^[11]然而，传统社会主义国家基于公有制和私有制的意识形态分野与对立，把所有权与社会制度简单挂钩，使私人属性的所有权成了绝对公有制的化身，将国家所有权推崇至极致，使其发生异化。基于国家所有权属性的国有企业在传统社会主义国家计划经济时期走向了一个极端便是其典型表现。

学界（尤其是民法学界）关于国家所有权的消极因素论述颇多，在此不再阐述。从国有企业视角来看，具有国家所有权属性的国有企业至少存在两个缺陷：①国有企业产权主体虚化。国有企业的终极所有者理应是“全民”，但“人民”毕竟是政治概念，不能成为法律意义上的民事主体。因此，国有企业的国家所有权主体是“国家”或“政府”，^[12]但无论是“国家”还是“政府”，均是通过具体的国家机构及其行政公务人员代理行使国家所有权的。人的本性在于私利与发挥人的潜能存在正相关，而国有企业资产的实际行使者并不直接拥有产权，在人性的驱动下，国有财产的实际行使者容易假借“全民”名义蚕食或浪费国有财产，从而引发哈丁教授所谓的“公地的悲剧”。^[13]尽管《企业国有资产法》的出台试图构建国有企业出资人制度，姑且不论该出资人制度是否合理，^[14]但也仅具有相对意义。②国有企业具有行政垄断倾向。无论是国有企业垄断，还是私有企业垄断，均是市场经济的天敌。但由于国有企业是（或主要是）由政府投资的，即便强调“政企分开”，国有企业依然与政府存在千丝万缕的关系。作为国有企业股东的政府也不应当放任国企不管，否则就是放弃了股东的权利义务，“政企不分”才是国有企业的本性。因此，国有企业国有股东的公权力因素决定了其与行政权力存在天然联系，也就必然容易滋生行政垄断等特权现象。私有企业垄断多是市场竞争的经济规律性表现，是经济性垄断，往往通过市场机制、政府监管以及法律手段得以消解。而国有企业的行政垄断则不然，尤其是在民主法治化水平不高的情况下。因此，反行政垄断难上加难。总之，国有企业缺陷就是政府失灵的一种具体体现，尤其是在民主法治化程度不高、行政权力缺乏有效规制的环境下更是如此。^[15]

由此可见，国有企业缺陷并不能被简单地归咎于“政企不分”和“委托代理”等表象因素，而是由“政资不分”的国家所有权公权力因素决定的。英国管理大师德鲁克曾经说过：“政府是一个永远管理不得力的股东。”虽然此话需要放在不同语境辨析，但至少反映了国有股东的缺陷与不足。因此，解决国有企业问题的关键是“政资分开”。在市场经济社会，国有企业原则上不宜介入一般市场竞争领域，主要存在于市场机制无法或难以发挥作用的领域，即主要存在于私人无法或难以自治的领域，主要是为了弥补市场失灵和起到推行再分配政策等作用。(www.daowen.com)

但对于后发型发展中国家而言，为了发展和构建国民经济及其工业体系，培育、孵化市场主体，进行产业引导和扶持，推动技术创新，尽快赶超发达国家，从而在国际市场上拥有一席之地，政府在一定阶段投资或介入特定功能类等市场领域也是必要的。中国作为世界上最大的发展中国家更不例外。但这应当有着严格限定，也具有时间阶段性。^[16]

很显然，国有企业的诸多问题不是国有企业治理所能解决的。如果纠缠于国有企业治理本身，而置国家所有权于不顾，无疑是本末倒置和缘木求鱼的做法。其实，一旦实现国有企业市场转型，国有资本退出不该进入的领域，其诸多问题自然会消解。尽管我国国有企业经历了四十多年的改革，但尚未完成市场化转型改革。这也是十九大以来党和国家进一步提出全面深化国企改革的原因所在。因此，解决国有企业问题，当务之急是进一步推动基于后发型发展中国家背景的国有企业市场转型改革，合理界定国家所有权市场边界。这是国有企业治理的逻辑前提，也只有在此前提下，研究国有企业治理才有现实意义。同时，这也是习近平总书记强调的“把国有企业做强做优做大”的逻辑前提，也只有以此为前提才能更好地理解和把握习总书记的讲话内涵与精神实质。