从现有的国有企业治理相关文献资料来看，相当多的学者均是研究国有企业改革及其转型为私有企业或公私混营企业下的公司治理问题，而非专门研究市场经济社会国有企业治理问题，或将普通商事企业治理与国有企业治理混同，并以普通商事企业的公司治理标准衡量国有企业治理的不足。比如，有学者强调国有企业和私有企业都必须面对“委托代理”问题，并主张国有企业应借鉴市场经济发达国家公司治理的有关制度。^[3]有学者抨击国有企业政企不分，实行行政型治理模式，以行政命令的方式任命董事人选、监事人选以及经理层。^[4]也有学者认为，国有企业治理存在所有者主体虚置导致治理效率低下、“政企不分”、企业组织机构不尽完善、内部人控制严重、“新老三会”职能冲突、国有股“一股独大”等问题。^[5]其实，上述诸多问题均是由国有企业市场转型不到位造成的，并非完全是国有企业治理本身的问题，所有者主体虚置、“政企不分”等是国有企业固有的特性。国有企业治理应当立足于国有企业特殊性考量。

即便是有关国有企业治理的专门研究，也没有充分考虑到国有企业的特殊性。比如，多从“政企分开”以及围绕国有企业出资人制度和国资委监管等视角加以分析，而忽视了国有企业市场转型是否完全到位以及法治化环境，在此语境下谈如何设置国有企业出资人代表机构及国资委监管无非是一种“缘木求鱼”的做法；多从一般意义上分析国有企业治理，而忽视了我国社会转型期的特殊性，包括经济、政治和法治环境等，比如职工参与下的工会问题、银行商业化问题；多从内部治理角度分析国有企业治理，而忽视了国有企业外部治理环境；等等。

因此，在实践中，一方面，在国有企业改革过程中，尤其是在某些产权改革难以推进的领域，我国一直试图通过借鉴普通商事企业的公司治理结构来解决国有企业问题，或作为其中的对策措施之一，并没有完全立足于国有企业特殊性来解决国有企业治理等相关问题。固然，这在一定阶段起到了一定效果，但并没有从根本上解决包括国有企业治理在内的国有企业问题。另一方面，我国长期以来并没有严格界定和区别国有控股程度不同的国有企业在公司治理结构等方面的差异性；或虽在借鉴普通商事企业的治理结构形式上存有差异，但在实践中依然更多笼统地一概比照传统的全民所有制企业进行调整，而并没有充分认识到市场经济社会不同类型国有企业内部治理结构的差异性。比如，根据《企业国有资产法》第22条的规定，国有独资公司总经理通过借鉴普通商事企业的法人治理结构由董事会聘任，却忽视了国有独资公司作为国有企业的特殊性以及不同类型国有企业治理结构的差异性，但在实践中往往又由出资人机构任免总经理，从而导致立法与实践的紊乱。(www.daowen.com)

从立法实践来看，作为调整普通商事企业的《公司法》等相关立法也调整国有独资公司、多个国有投资主体的有限责任公司和国有控股公司等国有企业。姑且不论作为特殊企业的国有企业不宜一概与普通商事企业一并被纳入《公司法》等相关立法规制，即便是《公司法》关于国有独资公司的规定也相当简单，包括其中的国有企业治理问题等。至于《全民所有制工业企业法》等有关全民所有制企业的相关立法已经不能适应市场经济环境下的国有企业及其治理问题。同样，《企业国有资产法》等相关立法也皆是如此。^[6]

其结果是，不仅异化了《公司法》等商事法律法规及其普通商事企业的公司治理，而且还混淆和模糊了国有企业治理的本质特征，无助于国有企业治理本身。