（一）国有企业治理具有行政性

国有企业股东是（或者主要是）国有股东，国有股东的最终投资者是政府。虽然从理论上说国有股东和其他股东是平等的，但在实践中，国有股东具有公权力因素，有别于其他股东的私权利属性，国有股东的公权力影响要远远大于其他股东的私权利影响。国有股东占据主导的国有企业必然会体现出公权力因素，从而影响到自身的发展走向。而这恰是国有企业在市场经济社会发挥特定功能和应有作用的基础。

政府在国有企业中具有双重身份，既是最终国有资本出资人，又是社会公共管理者。虽然也强调所有权与经营权的分离，但在实践中，政府对国有企业的影响无所不在。虽然也强调委托代理关系，但国有企业体现的更多的不是意思自治和契约自由，而是行政意志性。“政企不分”是国有企业的本质特征。因此，国有企业治理不是一般意义上的普通商事企业公司治理，而更多的是规制国有企业及其国有股东公权力因素的公权力制度安排，具有行政性特征。

（二）国有企业治理具有政治性

这主要体现在如下两个方面：(www.daowen.com)

（1）国有企业治理的行政性。由于国有企业治理体现了政府意志，在政党政治的环境下，政府意志的背后渗透了执政党的意志。因而，有关国有企业的设立、变更、终止，经营范围及其领域，董事、监事及其高管人选的任命、委派或推荐等都体现了政府及其执政党的政策走向。比如，市场经济发达国家的国有化运动与私有化浪潮都与两次世界大战、经济危机、社会主义思潮、左右翼不同政党的执政等因素密切相关。

（2）加强国企党建对国有企业治理的影响。虽说国有企业治理的公权力制度安排并非必然体现出企业党建特征（这在国外非常明显），但基于我国社会转型期的国有企业改革以及政党政治特色，国有企业治理体现党建特征成了必然。基于中国国情和历史惯性，为了进一步深化改革，打破既得利益障碍，需要强有力的政治权威主导，因此对于特定时期相应的法治回应就不能简单地以理想化的法治标准衡量。^[2]同样，国有企业改革也不例外。为了啃国企改革领域的硬骨头，打破既得利益障碍，需要强有力的国企改革领导权威。因此，从历史发展的眼光来看，基于中国共产党作为执政党的改革任务，进一步加强国企党建工作有助于把党的十八大和十九大以来关于深化国企改革的意图和决策贯彻到国企改革中，实现国有企业改革的既定目标和建立健全社会主义市场经济体制。在此阶段就不能简单地用一般市场经济法则衡量国有企业。

（三）国有企业治理具有外部性

在通常情况下，普通商事企业的公司治理主要是指公司内部治理结构。外部治理环境并非公司及其股东所能解决。但国有企业却不同：一方面，国有企业是（或主要是）政府投资主导，政府无论是作为最终国有资本出资人还是管理者，均需要加强对国有企业的影响与监管。另一方面，由于国有企业具有公权力因素，国有企业治理具有行政性和政治性特征，国有企业治理不能简单地以普通商事企业衡量，借鉴普通商事企业的公司内部治理结构仅具有相对意义。因此，国有企业治理更需要公权力制度安排的外部治理环境，即良好的国家治理及其民主法治化水平。国有企业治理的关键在于外部治理，而非内部治理。当然，对于不同类型的国有企业，基于国有控股程度或国家控制力不同等因素，其行政型治理模式也存在差异。相应地，不同类型的国有企业治理的外部性程度也存在差异。