关于企业国有资本出资人制度的构建，学界讨论已久。有学者将之总结为最具典型性的四种模式设计：一是在全国人民代表大会之下设立国有资本管理委员会；二是在国务院之下设立国有资本管理委员会；三是在财政部内部设立国有资本管理总局；四是在行业部门内部设立国有资本管理机构。^[19]

关于在行业部门内部设立国有资本管理机构的观点。这是计划经济的“条块分割”管理的思路，历史已经证明其是行不通的。学界和实务界也很少有人再提这种观点。

关于在全国人民代表大会之下设立国有资本管理委员会的观点，有学者认为，如果把经营性国有资产交给政府一并管理，政府就会把它一起装入财政预算的盘子，容易引起决策过程和决策目标的混乱。因此，必须建立独立于政府的国有资产管理、监督和营运体系。应该在全国人民代表大会下面设立一个与国务院平行的“国家国有资产管理委员会”，负责管理国有资产的经营和分配及其他相关业务。^[20]笔者以为，这种说法混淆了人大职能与政府职能、“管理”与“出资人职能”的关系。让主要履行立法和监督职能的人大承担企业国有资本出资人角色，既会使人大难以胜任出资人职能，也容易造成立法权与行政权的错位，混淆政府的国有资本出资人职能与人大的国有资本监督职能。国有资本的本质属性决定了政府应当履行总出资人职能，并将国有资本经营预算纳入财政预算范围。政府履行企业国有资本出资人职能，并不同于一般意义上的“企业管理”，而是股东权利的行使。不能将国家所有权的消极因素一概归咎于政府履行企业国有资本出资人职能。政府履行企业国有资本出资人职能中存在的问题，只能通过政府自身合理设计出资人制度，相对缓解国家所有权消极因素（如“政企不分”等），但不能因此否定政府出资人职能，进而发生权力分工错位和功能紊乱。

关于在国务院之下设立国有资本管理委员会的观点，如前所述，国资委存在诸多缺陷。学界对此也多有阐述。有学者为此提出了诸多改进措施。比如，有学者认为，国资委的法律定位应是“法定特设出资人机构”，是“特殊商业目的法人”。由此，“国有资产监督管理委员会”应改名为“国有资产经营管理委员会”，国资委应该是一个“航母级”的资本运营中心。^[21]笔者以为，这虽然解决了出资人职能与国资监管等社会公共管理职能的分离问题，但却加剧了企业国有资本总出资人职能与具体出资人职能不分的问题，关联交易、“政企不分”和行政垄断等问题将进一步凸显。而且，国有资本经营预算与出资人职能统一等问题并未得到有效解决。

也有学者认为，应将国资委的定位从履行出资人职能转变为履行管理出资人职能，并在国资委和大型国有企业之间构造一个履行出资人职责的、专门从事国有资产经营和管理的中间层次——控股公司，由控股公司专门以股东身份从事国有资本的经营管理和运作。^[22]该学者其后又认为，由国资委统一履行国资监管职能，形成大国资监管模式。^[23]笔者赞同设立若干行使具体出资人职能的国有资本控股公司，也赞同由国资委统一行使国资监管职能、避免分散监管的观点，但不赞同由国资委履行管理出资人职能的观点，因为这并没有明确谁是总出资人，但容易推导出具体出资人之后的总出资人仍是国资委，从而导致出资人职能与国资监管等社会公共管理职能不分、国有资本经营预算与出资人职能统一等问题并未得到有效解决，而且国资委依然可能延伸到“控股公司”，代行具体出资人职能。

近几年来，也有学者建议，国资委作为功能类和竞争类国企的出资人代表，专司功能类和竞争类国有资本监管职能；财政部门作为公益类国企的出资人代表，专司公益类国有资本监管职能。^[24]也有学者表达了同样观点，建议公益类国企交财政部监管，营利类国企应由国资委监管。^[25]以上建议主要存在如下不足：一是并没有彻底解决国资委和财政部管辖国有企业的标准划分问题，因为公益类、特定功能类和一般竞争类国有企业划分是相对的，彼此之间还存在交叉的领域，尤其是在我国现有国有企业改革尚未彻底的状况下。二是并没有理顺和解决国有资本出资人职能与监管等社会公共管理职能的分离问题。

因此，综合前已论及的国资委弊端、出资人制度设计原则以及不同出资人制度设计的利弊分析等因素，笔者认为，企业国有资本出资人制度设计主要包括如下几个方面：

（1）企业国有资本总出资人职能由财政部担当，并建议在财政部下设相对独立的级别较高的国有财产管理局具体负责，将由财政部的经济建设司、金融司、科教与文化司和资产管理司等履行企业国有资本相关职能并入国有财产管理局。由财政部国有财产管理局统一履行包括金融企业、文化企业在内的所有国家出资企业的企业国有资本出资人职能。

（2）财政部不直接行使具体出资人职能，在财政部国有财产管理局和从事具体经营的国家出资企业之间设立若干国有资本投资运营公司，由国有资本投资运营公司履行具体国有资本出资人职能。加快推进国有资本授权经营体制改革，改革和完善以管资本为主的国有财产管理体制，加大授权、放权力度，建立若干国有资本投资运营公司，如中国投资有限责任公司、中央汇金投资有限责任公司、中国诚通控股集团有限公司和国家开发投资集团有限公司等，从而形成“财政部—国有财产管理局—若干国有资本投资运营公司—若干从事具体经营的国家出资企业”的多层次运营模式。前已述及的财政部持有的中国工商银行股份有限公司股份应当被转移给诸如中国投资有限责任公司、中央汇金投资有限责任公司等国有资本投资运营公司。财政部国有财产管理局代表财政部对若干国有资本投资运营公司履行的是具有公权力性质的总出资人职能，而若干国有资本投资运营公司则对旗下的国家出资企业履行具体出资人职能，即具体股东权利。

国有资本投资运营公司主要以国有独资公司和多个国有投资主体的有限责任公司为企业组织形式，尤其是国有独资公司形式。国有资本投资运营公司以资本运营和资产处置为主，以政府项目投资和重点产业项目为主，推动国有资本向公益类和特定功能类领域集聚。

对此，2019年颁布的《改革国有资本授权经营体制方案》作了较为详细的规定，进一步深化了国有资本授权经营体制改革，但对于国资委、财政部门等在国有企业中的定位问题还有待于进一步改革与探索。

（3）根据上述思路，国资委目前管辖的96家国有企业，财政部目前管辖的中央文化企业和中国国家铁路集团有限公司、中国邮政集团有限公司、中国烟草总公司和金融类国有企业需要进行改革与重组。一是国有企业需要进一步进行市场转型改革，国有资本原则上要退出一般市场竞争领域，该放松管制的领域要放开。二是在国有企业市场转型改革的基础上，对于上述若干国有资本投资运营公司以及从事具体经营的国有企业，应进一步降低其数量及比重。三是在国有资本投资运营公司中推行中央与地方财政部门、不同地方财政部门以及不同控股公司之间的国有资本出资人交叉持股的做法，并在从事具体经营的国有企业中除私有资本外，推行不同控股公司之间的国有资本出资人交叉持股的做法，从而尽可能实现国有股权多元化。四是有条件的国有企业可以采取信托经营模式。为了实现上述国企目标，笔者认为，财政部和国资委均难以胜任也不宜担任此项工作，2015年成立的国务院国有企业改革领导小组或类似的相对独立机构可以专门负责国企改革的顶层设计和通盘推进，从而避免各种既得利益的干扰和阻碍，也有助于国企改革的彻底和到位。

对于国资委而言，不再履行企业国有资本出资人职能，作为纯粹的国有财产监管机构，不仅监管企业性国有财产，还监管行政事业性国有财产和资源性国有财产，形成大国资监管模式，可以解决行政事业性国有财产和资源性国有财产监管缺位以及监管机构设置问题，并使国资委名副其实。同时，将财政部的中央文化企业国有资产监督管理领导小组办公室的监督职能并入国资委，出资人职能并入财政部国有财产管理局。国资委作为独立的政府特设直属机构，统一履行纯粹的国资监管职能，从而真正符合“监管”内涵。^[26]因而，笔者顺便建议，将“国有资产监督管理委员会”改为“国有财产监督管理委员会”；不宜简称为“国资委”，更适合简称为“国监会”。^[27]“国监会”与人大、司法在不同的权力配置下共同监管国家出资企业。当然，“国监会”的成效还要取决于法治的完善程度。随着我国国有财产市场转型到位，以及国家监察委员会、审计部门、人大、司法等权力制衡机制的有效形成，将来也不一定非要设立“国监会”，就如同许多国家一样。但在很长一段时期内，只要财政部门履行企业国有资本出资人职能，“国监会”的存在便仍是有必要的。

地方国家出资企业根据中央与地方分别所有原则，依据上述原理进行相应的企业国有资本出资人制度设计。

这种制度设计至少具有如下优点：①财政部门履行企业国有资本总出资人职能，并不容易出现国资委那种利益扩张、“与民争利”的利益冲动和行政不当干预现象。因为财政部门代表政府履行企业国有资本出资人职能仅是其本职职能的一项，财政部门还有其他诸多职能。财政部门一般只会从出资人本职职能考虑问题，因而不会出现职能异化问题。②避免了国有企业在国资委和财政部门划分归属及其标准的不确定性，实现了企业国有资本出资人职能的统一管理。③实现了企业国有资本出资人职能与国资监管等社会公共管理职能的分离，避免了出资人职能的股东监督与政府监督职能的混淆。④实现了国有资本经营预算与财政预算的统一，以及国有资本经营预算和出资人职能的统一。⑤实现了企业国有资本总出资人职能与具体出资人职能的分离，使公权力性质的总出资人职能向具体股东权利相对平稳转型，从而隔离了政府与企业之间的直接关系，有助于缓解“政企不分”、关联交易和行政垄断等弊端，进而有助于完善企业治理等。

或许有人会提出财政部门能否承担全部企业国有资本出资人责任的质疑。其实，这种质疑本身就意味着某些人的国有企业管理思维还没有完成市场转型。一是国有企业自身还面临着市场转型改革，国有资本原则上要退出一般市场竞争领域，需要进一步降低国有企业数量及其比重。二是财政部门仅仅履行公权力性质的企业国有资本总出资人职能，并非直接参与企业经营管理。在财政部门和从事具体经营的国家出资企业之间还有若干国有资本投资运营公司，由其履行具体出资人职能，行使具体股东权利。而且，国有资本的性质决定了，本着出资人职能与社会公共管理职能的分离、国有资本经营预算与出资人职能的统一等原则，财政部门应担当此重任。

相应地，我国《企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》等相关立法均需做相应修改，修订颁布国有企业基本法《国有企业法》或《国有公司法》或《国有控股公司法》等类似名称，^[28]以便统一规范企业国有资本出资人和监管机构等。

【注释】

[1]本章主要内容参见李昌庚：《国有财产法基本制度研究——“国有资产法”正本清源之二》，法律出版社2015年版，第49～76页；并以“企业国有资本出资人：国际经验与中国选择”为题发表于《法学论坛》2014年第2期。

[2]所谓“五龙治水”，是指1998年国务院机构改革时，企业国有资产出资人职能由财政部、国家经济贸易委员会、人事部、中共中央大型企业工作委员会和稽察特派员公署等五部门联合行使。

[3]所谓国家出资企业，根据《企业国有资产法》的规定，主要包括国家出资的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司和国有资本参股公司。

[4]参见李昌庚：“国家所有权理论拷辨”，载http：//www.calaw.cn/article/default.asp？id=8501，2013年5月10日最后访问。该文初稿发表于《政治与法律》2011年第12期，网站发表时对该文进行了修改和补充。

[5]参阅本书第六章“国有企业治理”的相关内容。

[6]1999年，中共中央大型企业工作委员会撤销，成立中央企业工作委员会；2003年，国家经济贸易委员会撤销，相关职能并入商务部；2008年，人事部与有关部门合并调整为人力资源社会保障部；稽察特派员制度也逐渐取消，改为外派监事会制度。(www.daowen.com)

[7]以上数据统计截至2019年11月8日。

[8]平新乔：“‘功能错位’的国资委”，载《中国企业家》2005年第2期。

[9]参见《企业国有资产监督管理暂行条例》第12条、第13条等规定。

[10]郭复初领著：《完善国有资产管理体制问题研究》，西南财经大学出版社2008年版，第19页；魏杰：《动摇不得：中国经济改革若干问题》，中国发展出版社2007年版，第214页；解云龙、杨玉红：“国资委在探索中前行”，载《中国投资》2005年第6期。

[11]史际春等：《企业国有资产法理解与适用》，中国法制出版社2009年版，第3页；谢次昌：《国有资产法》，法律出版社1997年版，第49页。

[12]史际春等：《企业国有资产法理解与适用》，中国法制出版社2009年版，第3页。

[13]史际春等：《企业国有资产法理解与适用》，中国法制出版社2009年版，第61页。

[14]史忠良等：《国有资产管理体制改革新探》，经济管理出版社2002年版，第74页。

[15]法定机构是新加坡政府设立的管理国有财产，尤其是公共事业的，介于政府与普通商事企业之间具有准行政性质的特殊国有企业，属于特殊企业类型。著名的新加坡淡马锡公司就是4家国有控股公司之一。

[16]根据《日本国有财产法》（2002年修订版）的规定，日本国有财产分为行政财产和普通财产。其中，普通财产主要包括国有企业财产等。行政财产包括公用财产、公共财产、皇室财产和企业财产等。这里的“企业财产”不是指国有企业财产，而是指国家提供给国有企业使用和提供给在国有企业就业的职员居住用的财产，及已决定将提供给上述诸方面使用的财产。参见［日］大塚芳司：《日本国有财产之法律、制度与现状》，黄仲阳编译，经济科学出版社1991年版，第25页。

[17]参见李昌庚：《国有财产法原理研究——迈向法治的公共财产》，中国社会科学出版社2011年版，第199～205页。

[18]参阅本书第六章“国有企业治理”的相关内容。

[19]张先治主笔：《国有资本管理、监督与营运机制研究》，中国财政经济出版社2001年版，第37～38页。

[20]宁向东：“‘新国有资产管理体制’的十点担忧（上）”，载《清华大学中国经济研究中心研究动态》2002年12月9日。

[21]李曙光：“论《企业国有资产法》中的‘五人’定位”，载《政治与法律》2009年第4期。

[22]刘纪鹏：“国资体制改革需处理三问题”，载《发展》2006年第2期。

[23]参见刘纪鹏：《凤凰涅槃：刘纪鹏论国资改革》，东方出版社2016年版，第131～145页。

[24]张林山等：《国资国企分类监管政策研究》，中国言实出版社2015年版，第25～26页。

[25]温源：“国企如何动‘手术’”，载《光明日报》2015年1月8日。

[26]此时，国资委会真正履行国资监管功能，勇于揭露国企阴暗面。这不仅符合监管的功能定位，也有助于国企改革和国企治理等。

[27]当然，上述更名问题并不重要，这只是形式问题，关键要看国企改革的实质方向是否科学合理。

[28]参阅本书第二章“国有企业法一般原理”的相关内容。