（一）中央与地方分别所有原则

笔者主张国有财产的中央与地方分别所有原则，^[17]国有企业也不例外。国有财产的中央与地方分别所有原则已是国际惯例，不仅可以满足中央与地方分权的需要（以满足财权与事权相适应要求），而且也是缓解国有企业产权主体抽象化问题，进而有效管理国有企业的重要手段。因此，企业国有资本出资人制度设计涉及中央与地方各级政府的国有企业划分归属及其出资人职能问题，而不是企业国有资本出资人最终都归属到中央政府的问题。我们一般只讨论中央政府层面上的企业国有资本出资人制度设计，地方政府依此类推，适用相同的原理和机制。

（二）出资人职能与社会公共管理职能分离原则

在市场经济社会，政府不能既当“裁判员”，又当“运动员”，否则容易造成角色错位与利益冲突，容易发生“与民争利”现象。结果便是权力的腐蚀和规则的破坏，这是对法治的最大威胁。因此，为了保持市场中立，凡是一般市场竞争领域，凡是能够盈利的领域，政府原则上都不宜介入。即便是基于特殊原因，政府要进入或暂时进入也需经过最高权力机关的审批。这便是国外国有企业设立往往需经议会审批的重要原因。这也是彻底解决出资人职能与社会公共管理职能冲突的有效手段。

尽管如此，市场经济国家也还是都有国有财产存在，国有企业也不例外。这不仅是为了弥补市场失灵，而且许多发展中国家在特定时期基于某种特定需要（如产业结构调整、产业扶持、地区发展平衡等），均需要政府主动履行“经济国家”职能，中国也不例外。国有企业公权力因素决定了出资人职能与社会公共管理职能无论如何分离，最终都要归属于政府。但这不能成为否定企业国有资本出资人职能与社会公共管理职能分离的理由。相反，国有企业管理更需要在具体履职部门上实现出资人职能与社会公共管理职能的分离，以便尽可能降低国家所有权的消极因素。

对于我国而言，企业国有资本出资人制度设计不仅面临着国有企业市场转型问题，而且还面临着出资人职能与社会公共管理职能分离问题。

（三）企业国有资本总出资人职能与具体出资人职能分离原则(www.daowen.com)

虽然世界各国普遍由财政部门履行企业国有资本总出资人职能，但财政部门一般不直接面向市场和社会履行企业国有资本出资人职能。无论是财政部门还是国资委或其他机构，如果集企业国有资本总出资人职能和具体出资人职能于一身，则一方面会限于自身职能而无力承担面向市场和社会的股东责任，另一方面也容易异化出资人职能，从而助长国有企业之间的关联交易和“政企不分”等弊端。

因此，企业国有资本出资人制度设计要将企业国有资本总出资人职能与具体出资人职能分离，既要解决总出资人问题，也要通过若干控股公司或特定机构等来解决具体出资人问题，从而相对隔离政府与具体从事经营的国有企业之间的直接关系，进而缓解“政企不分”、关联交易和行政垄断等弊端。

当然，国有企业的国家所有权公权力性质决定了国有企业“政企不分”及其行政型治理模式。^[18]因此，国有企业出资人制度的优化设计只能缓解“政企不分”、关联交易和行政垄断等弊端，但无法也无需彻底解决上述弊端。国有企业出资人制度设计不能苛求普通商事企业的股东效果。

（四）国有资本经营预算与出资人职能统一原则

世界各国在过去很长一段时间内多采取财政单式预算方式，但现在一般都采取复式预算方式。我国也不例外。我国过去并没有建立国有资本经营预算制度，但为了适应我国现阶段国有企业的改革需要，我国已经推行国有资本经营预算制度，并将国有资本经营预算和政府一般公共预算、社会保障预算等一并纳入财政预算的范围内。从企业国有资本出资人制度设计来看：一是要求国有资本经营预算应当成为出资人职能的一部分；二是要求国有资本经营预算应当被纳入财政预算范围内。