我国《企业国有资产法》首次提出了国家出资企业概念。所谓国家出资企业，是指国家投入资本的企业，包括国有独资企业、国有独资公司、多个国有投资主体的有限责任公司、国有控股公司和国有参股公司。如前所述，国家出资企业不同于国有企业，我们一般将国有独资企业、国有独资公司、多个国有投资主体的有限责任公司和国有控股公司称为国有企业。国家出资企业涉及的国有资本即为企业国有资本，又被称为“企业国有资产”或“企业性国有财产”。

长期以来，国有财产毫无疑问地被视为国家所有，也即全民所有，因此我国一直没有明确的出资人概念以及出资人机构。在计划经济时期，国有企业作为政府附属物也不例外。由于政府的社会公共管理职能与国有财产出资人职能没有分开，因此国家所有权主体抽象性的弊端进一步凸显。尤其是对于国有企业而言，历史上存在过的“五龙治水”等类似现象即是典型例证。^[2]随着改革开放尤其是市场经济体制的进一步深化，国有产权多元化趋势迫切要求解决国有企业出资人问题。直到于2008年颁布《企业国有资产法》，我国才从立法上正式明确了出资人概念。《企业国有资产法》第4条和第11条规定，国务院和地方人民政府分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，^[3]享有出资人权益；国务院国有资产监督管理机构和地方政府设立的国有资产监督管理机构代表本级政府对国家出资企业履行出资人职责；国务院和地方政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级政府对国家出资企业履行出资人职责。

从政治上来看，国有企业固然属于国家所有（也即全民所有），但从法律上来看，国有企业产权主体需要明晰、具体，而不是笼统的“国家”或“人民”。尽管国家所有权主体存在过“全民说”“国家说”或“国家和地方说”以及“政府说”或“公法人说”等争议，但相比较而言，“政府说”或“公法人说”在一定程度上克服了“全民说”和“国家说”或“国家与地方说”的缺陷与不足，使国家所有权主体从“抽象”到相对“具体”，相对满足了所有权及其责任主体明晰的要求。因此，笔者建议采用“政府说”或“公法人说”，即将国家所有权主体直接落实到政府等公法人身上，减少不必要的抽象代理环节，这也符合法人制度的构建。^[4]在此基础之上，只有对政府公权力加以有效制约，方能体现国家所有权的人民利益。

但企业国有资本出资人还不能被笼统地说是“政府”，更不能说是“国家”或“人民”，否则出资人制度构建便没有多大意义了。企业国有资本出资人的身份应当类似于私有财产股东，明确政府授权的具有法人资格的具体职能部门或其他特定单位，实现政府社会公共管理职能与出资人职能的分离，方有现实意义。(www.daowen.com)

鉴于此，所谓企业国有资本出资人，是指政府依法授权的能够代表政府行使企业国有资本股东或类似股东权利和承担义务的具体职能部门或其他特定单位。

当然，企业国有资本出资人制度无论如何设计，均无法改变国有企业的公权力因素。试图以此彻底解决国有企业缺陷，无疑会陷入国家所有权神话。其实，一旦实现国有企业市场转型改革到位、市场经济体制建立健全和法治国家构建，国有企业的诸多问题自然会消解。因此，企业国有资本出资人制度设计具有相对意义。