我国早先的《公司法》关于有限责任公司和股份有限公司的设立，许可主义原则较为浓厚。我国于2013年修订的《公司法》呈现出了由许可主义原则向严格准则主义原则变迁的发展趋势，这也是国际普通商事企业的立法趋势，但其中也不乏许可主义原则的特殊情形。比如，《公司法》第6条规定，对于法律、行政法规规定设立公司必须报经批准的，应当在公司登记前依法办理批准手续。但无论是原先的审批程序还是现有的审批程序，往往都是在遵循投资者意思自治的基础上，在发起人发起后才有可能进入的普通审批程序。

但在市场经济社会，基于国有企业的市场功能定位、经营范围等的严格限定，国有企业比重的严格控制，以及产业或行业的特殊性等因素，国有企业设立一般采取有别于普通商事企业的许可主义原则和特许主义原则。因此，国有企业设立所需要履行的审批程序不仅具有复杂性，而且还是一种前置程序，即只有在履行审批程序之后方可进入国有企业设立的普通程序。

具体而言，主要包括如下两个方面：

（一）政府审批

无论是国有全资企业设立还是国有控股企业设立，一般都首先由政府决议同意设立，然后授权相关投资机构或单位具体落实（如财政部门或其授权的国有资本投资运营公司等），^[12]准备意向书、可行性研究报告等，再报经政府审批。其中，对于采取特许主义原则设立的国有企业，一般先由政府依据已有的特别法、专门法，或者由政府或其授权单位向人大提出某种或某类国有企业设立的立法提案，再根据人大颁布的特别法、专门法，或者直接通过国家元首、政府首脑、行政长官等的行政命令进行特别许可，决议同意设立国有企业，然后再授权相关投资机构或单位具体落实，并再报经政府审批。

这种审批是政府决定是否同意设立国有企业，而并非是涉及产业管制政策（如金融、保险等领域）的专属审批，也并非是涉及特殊行业经营资格（如烟酒、医药、汽车等领域）的经营资格确认审批等方面的普通审批程序。(www.daowen.com)

（二）人大审批

一旦政府同意设立国有企业，无论是许可主义原则还是特许主义原则，都必须报经所在地人大审议批准。对此，需要向人大提交诸如意向书、可行性研究报告、政府决议及其相关依据等。经人大审议批准后，方可启动国有企业设立的普通程序。这既是对政府公权力的制衡，也是严格限制和规范国有企业设立及其经营领域，同时也是对国有企业的一种监督。

从国际上来看，许多市场经济发达国家的国有企业设立普遍采取这种政府决议同意和议会审批的做法。比如，美国、加拿大、英国、日本等。

当然，我国现有国有企业设立程序既没有从立法上考虑到上述要求，也没有在实践中达到上述要求。在我国，现行《公司法》将国有独资公司、多个国有投资主体的有限责任公司以及国有控股的有限责任公司和股份有限公司设立程序一并纳入普通商事企业立法，而较少单独加以特殊规定。这正是我国国有企业改革的努力方向。同时，这也正是我国公司法等相关立法需要修订之处，也是亟须修订完善国有企业特殊立法的重要内容。当前，我国新近颁布的《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》就是一种很好的改革尝试与探索。