我国国有企业改革已经进入了与政治等因素处于胶着状态的攻坚期和深水区。现在的问题是，我国是继续采取原有的渐进式改革模式还是激进式改革模式（或“休克疗法”）？笔者认为，一方面，原有的渐进式改革模式相对于容易改革的领域是行得通的，但如果继续原有的改革模式，国企改革的攻坚期和深水区便无法突破，改革实践中面临的上述后遗症就证明了这一点，并将进一步延续。20世纪90年代提出的许多国企改革观点和对策至今依然存在就充分说明了这一点。因为这种改革模式最大的特点是：有时是主动的，有时是被动的，有时甚至是倒退的，缺乏明确的顶层设计。这势必会影响到我国市场经济体制的完善。另一方面，我国没有必要采取“休克疗法”，不应当重复苏联以及东欧国家国企私有化改革的教训，也不应当重走英国、美国等资本主义早期的资本原始积累的道路。理由在于：

（1）我国国有企业改革已经初步实现了“软着陆”，国有企业数量和经济比重的下降、混合所有制改革和私有企业的发展、市场基础的培育、社会保障制度的建立等都是当初的苏联以及东欧国家所无法比拟的。

（2）公司尤其是股份有限公司作为社会化企业所具有的公司法人所有权属性已经突破了传统私有制与公有制的局限，形成了一种全新的既符合股东经济人特性又能适应社会化大生产以及社会责任的社会所有制，适应了现代市场的经济需要。^[51]我国近四十年的国企股份制以及公司化改革尤其是当下推进的混合所有制改革，已经逐渐实现了国企产权多元化的公司法人所有权或正在向此方向迈进。

（3）国有企业改革不是单纯的企业改革，还涉及经济体制改革、政治体制改革等一系列配套改革。当国企改革进入攻坚期和深水区，尤其涉及诸多政治问题等胶着状态困扰时，更需要顶层设计。此时，“休克疗法”不仅涉及国企改革，还涉及政治体制改革等，而这基于中国国情则是一件必须予以非常慎重对待的事情。即便是当初英国等许多国家，在国有化浪潮之后的私有化过程中有些国家的国有企业改革也经历了十多年之久，更何况是中国国情下的国有企业改革。基于当下的国企改革基础，我国不能毕其功于一役。

鉴于此，我国必须突破原有的渐进式改革模式和激进式改革模式。一方面，在已有国企改革的基础上，主动深化经济、政治等领域的全方位改革，加强顶层设计，制定改革路线图，破除国企改革的瓶颈。另一方面，在主动改革的前提下，吸取苏联以及东欧国家“休克疗法”的经验教训，做好配套改革措施的衔接与完善。对此，既不能简单地以市场经济发达国家的标准衡量中国，也不能简单地以苏联以及东欧国家转型变迁后的现状苛求中国，而应当基于中国的特殊国情，立足已有改革基础，遵循历史惯性，以史为鉴，在政治权威主导下主动改革，以尽可能小的成本与代价完成国企改革、实现社会平稳转型以及国家治理现代化应当是我国较为理想的选择。^[52]

基于上述思路，我国进一步深化国有企业改革应当充分考虑如下几个方面：

（1）借鉴国际做法，设立或授权类似国企改革领导机构，专门负责国企改革。我国现有的兼具出资人职能和监管职能的国资委以及财政部门等均面临改革，^[53]不宜承担国企改革重任。较为理想的做法是，在党的十八届三中全会成立“全面深化改革领导小组”的基础上，下设或授权类似专门负责国企改革的主管机构。2015年成立的国务院国有企业改革领导小组即体现了这一思路，从而减少或避免了部门之间的相互推诿、扯皮、利益冲突或内耗等问题。由国企改革主管机构按照市场规律列出改革路线图、时间表和改革清单。设立或授权类似专门机构负责国企改革，有利于国企改革的顶层通盘设计，既能把握改革实质和方向，也能尽可能减少或避免国有资产流失。

（2）借鉴国际做法，加强国有企业改革立法，从而为国企改革提供法治保障。具体包括如下几点：一是现实环境具备立法条件的，应当立法，如《企业国有资产法》《国家出资企业产权登记管理暂行办法》等；二是现实环境尚不具备立法条件的，因为国企改革本身就具有探索性与突破性，留待条件成熟再考虑立法，如特殊企业立法、中央与地方国有企业关系问题等；三是某类产业或某个国有企业改革能够单独立法的，可以考虑单独立法，如《金融企业非上市国有产权交易规则》等，诸如当初的中国铁路总公司（现改制为中国国家铁路集团有限公司）、中国盐业总公司、中国林业集团有限公司等改革可以考虑单独立法；四是国有企业以及国企改革立法不要苛求一步到位，暂不宜提高立法位阶的，或具有临时性、阶段性特点的立法，尽量以规范性文件或部门规章等形式出现，如《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》等。我国目前关于国企改革的专门立法并不多见，还需进一步加强。其目的在于：从立法高度明确国企改革方向和具体措施，为国企改革提供法治保障，尽可能减少或避免国有资产流失等。

（3）成立国企改革发展基金，为国企改革提供保障资金，减少改革阵痛。自从2014年以来，我国多地均通过企业联合或政企联合等多种方式成立了国企改革发展基金，进一步拓宽了国企改革保障资金的来源渠道，支付改革成本与代价，减少改革阵痛。比如，北京成立了京国瑞国企改革发展基金、上海成立了信达国鑫国企混合所有制改革促进基金、广东成立了广东国资改革发展基金、云南成立了国资壹号产业基金、厦门成立了国有企业产业升级基金等。这些都是非常好的改革尝试与做法，值得进一步探索与推广。除此以外，还可以进一步探索国企改革保障资金筹集渠道。

（4）凡是现有体制下能够改革的领域，优先改革。从我国目前来看，主要包括如下几点：(www.daowen.com)

第一，国有企业按照公益类与商业类以及商业一类（一般竞争类）与商业二类（特定功能类）进行分类改革和分类监管。根据《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》的规定，国有企业分为公益类和商业类两种。所谓公益类国有企业，是指主要提供社会公共产品和公共服务，以保障民生、服务社会为主要目标的国有企业。商业类国有企业又分为商业一类（一般竞争类）国有企业和商业二类（特定功能类）国有企业两种。商业一类（一般竞争类）国有企业是指主业处于充分竞争行业的商业类国有企业，即一般竞争类；商业二类（特定功能类）国有企业是指主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的商业类国有企业，即特定功能类。在市场经济社会，国有企业要进行分类改革，国有资本主要向公益类和商业二类（特定功能类）国有企业集聚，向国家“命脉”和“民生”等领域倾斜，比如国防、网络信息、粮食安全、公共服务、基础设施、能源资源、金融投资、战略性新兴产业等，并使其成为国有企业的主导类型。

在国有企业分类改革的基础上，国有企业按照公益类和商业类以及商业一类（一般竞争类）和商业二类（特定功能类）等国家公私产类别进行区别法律规制，加强国有企业特殊立法，合理构建国有企业治理模式及其监管制度。

至于理论界和国家政策层面推行的“国企分类改革、分类监管”，国资委等实务部门提出了许多困惑，如国企如何区分公益类和商业类、财政部门和国资委如何分类监管等。由于历史原因，国企的公益类与商业类存在许多交叉领域，区分及分类监管在操作层面上的确存在难点。笔者以为，一是要进一步深化国企市场转型改革，尤其是要剥离和转变商业类国企业务；二是认识到国企公益类与商业类划分是相对的；三是统一由财政部门履行国企出资人职能，国资委作为统一的纯粹监管机构对不同性质的国有财产（包括公益类国有企业和商业类国有企业）进行区别监管；^[54]四是市场转型下或特定发展阶段的商业类国企虽然可以与私有企业一道适用《公司法》等私法规范，相对于公益类国企更多地借鉴普通商事企业的公司治理，但只要国有资本占据主导地位便仍具有国有企业公权力因素的特殊性，因而仍更多地具有国有企业治理及其监管的共性。一旦如此，国资委等实务部门在国企分类监管改革中所面临的困惑与问题便能迎刃而解。

第二，国有企业在市场经济社会的合理定位。按照国有企业市场定位目标以及分类改革要求，国有资本原则上逐步退出了一般市场竞争领域，进一步重组并降低国有企业数量，推进国有企业瘦身健体。在我国，国有企业改革已经进入当前阶段的环境下，以下几种方式是适合国情、较为稳妥的做法：

其一，进一步深化国有企业公司化改制以及混合所有制改革。根据《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》的规定，到2020年要基本完成所有国有企业的公司改制。根据《中央企业公司制改制工作实施方案》的要求，2017年底前完成所有国资委管辖的中央国有企业的公司改制。通过公司化改制，依产业或行业特点，以及产业和国家安全等因素，在电信、电力、石油、天然气、铁路、民航、军工、船舶、化工、装备制造、有色金属、钢铁等领域，有序推进国有企业战略性重组、专业化整合以及混合所有制改革和员工持股计划等，分类逐渐降低国有股比重，进一步实现产权多元化。从2013年到2016年，中央国有企业混合所有制企业户数占比从65.7%提高到了接近70%。比如，中国宝武集团通过混合所有制改革和员工持股计划使国有股比例下降到72%。对此，还有待进一步深化混合所有制改革以及员工持股计划等。其中，国有企业资产评估和设立公众投资公司等是重要前提和保障。此外，许多国家国有企业改革曾经使用的“黄金股”制度在我国国企转型改革过程中值得借鉴。^[55]为此，根据《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》的要求，应适时制定国有资本优先股和国家特殊管理股管理办法。

其二，划转部分国有资本充实社保基金。根据2017年11月国务院颁布的《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》的规定，目前先确定划转10%国有股权充实社保基金。这不仅有利于降低企业国有资本比重，而且有利于国有资本收益分配公平，同时还有利于实现基本养老保险制度的代际公平等。对此，还有待进一步改革探索。

第三，改革和完善国有资本授权经营体制以及国有资本出资人制度。本着出资人职能与社会公共管理职能分离的原则，我国应改革国资委和财政部门等国有企业主管机构，加快推进国有资本授权经营体制改革，改革和完善以管资本为主的国有财产管理体制，加大授权放权力度，建立若干国有资本投资运营公司，履行具体出资人职能，行使股东权利，构建科学、合理的企业国有资本出资人制度和相应的监管制度。^[56]对此，2019年颁布的《改革国有资本授权经营体制方案》作了较为详细的规定，进一步深化了国有资本授权经营体制改革，但国资委、财政部等在国有企业中的定位问题还有待进一步改革与探索。

第四，加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题。中央及地方要制定相应的改革进度计划和时间表。以江苏省为例，根据江苏省国资委发布的《全省国有企业改革近期工作要点》，力争到2020年基本完成剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题。

（5）在现有体制下难以改革的领域通过政治、经济等领域的改革进行协同推进。比如，某些领域的混合所有制改革、中央与地方国有企业的功能定位区分及其关系等。这些领域的改革尤其需要政治体制、金融财税、社会保障等领域改革的协同推进，而这些改革又需要置身于整个国家改革的顶层设计通盘考虑。因而，在立足历史惯性下的今日中国，某些领域的国企改革暂时滞后是必要的，而非图一时之仓促改革而紊乱改革布局或致改革失败。