针对国有企业，在社会发展的不同历史阶段，经济学界和法学界从不同研究视角依据不同的标准对此进行了不同分类。

（一）传统国有企业分类梳理

在计划经济时代，以及计划经济向市场经济转型的过程中，传统国有企业分类主要包括如下几点：

（1）依据行业标准，可以将国有企业分为工业企业、金融企业、商业企业、农业企业、交通运输企业、林业企业等，而其中的工业企业甚至还可以被进一步细分为钢铁、冶金、化工、纺织、机械等。

这种分类在计划经济时代按照行业属性管理国有企业的时期有其意义，但在市场经济社会意义不大。在市场经济社会，这些行业或产业更多的是从垄断性或竞争性视角来分析国有资本能否进入以及进入程度如何。

（2）依据政府是否直接参与经营，可以将国有企业分为国营企业和非国营国有企业。

国营企业是指由政府直接投资经营的企业，主要是全部资本都由政府投资的全民所有制企业。非国营国有企业实行所有权与经营权分离，主要适用于国有控股公司等。^[36]这种分类在由计划经济向市场经济转型早期有其意义，但随着时代变迁，其显现出了历史局限性。我国1993年《宪法（修正案）》明确提出了“国有企业”这一概念，取代了“国营企业”。在市场经济社会，国有企业都要实行所有权与经营权分离，政府依据国有股权比例对国有企业行使股东权利，政府对国有企业的控制程度主要取决于国有股权比例。而降低政府对国有企业的干预程度则不是“政企分开”的问题，关键是“政资分开”，降低国有股权比重，直至在许多市场竞争领域逐步退出国有资本。对于市场经济社会为了弥补市场失灵等因素确需设立或保留下来的国有企业而言，“政企不分”是其本性。

（3）依据企业规模的大小，可以将国有企业分为大型国有企业、中型国有企业和小型国有企业等。

这种分类在计划经济时代有其意义，因为国有企业是计划经济时期最主要的企业形态，不同规模的国有企业承担的任务、功能以及贡献程度不同。但是，在市场经济社会，原先的许多国有企业（尤其是中小型国有企业）更多地存在于市场竞争领域，国企改革就是要求国有资本逐步退出市场竞争领域，国有企业比重降低，国有企业更多地作为特殊企业存在。因此，国有企业并不苛求也不在于规模大小，而在于国有资本进入的产业领域以及产业领域属性所决定的企业规模。一般而言，在市场经济社会，国有企业规模都是相对比较大的（比如美国的田纳西河流域管理局、法国电力公司等），中国也不例外。

（4）依据国有企业是否采用公司组织形式，可以将国有企业分为公司制国有企业和非公司制国有企业（或传统国有企业）。

公司制国有企业是指改制或直接设立为国有独资公司、多个国有投资主体的有限责任公司、国有控股公司，并依据现有法律规定适用《公司法》等。非公司制国有企业主要是指并未改制为公司的国有独资企业，主要适用《全民所有制工业企业法》等。这种分类在国有企业改制转型过程中有其价值，但其随着市场经济的发展以及国有企业改革的深化已经没有多大意义了。理由如下：一是我国国有企业都要进行公司化改制；二是《全民所有制工业企业法》等规定将被逐渐淘汰；三是公司化改制的国有企业也并非都适用《公司法》，国有独资公司等应该从《公司法》中分离出来，国有企业作为特殊企业应该适用单独的立法规定。^[37]

当然，有学者提出，以国有企业所处相关市场的竞争程度为标准，可以将国有企业分为垄断性国有企业和竞争性国有企业。^[38]这种分类有一定的局限性。理由在于：一是有的国有企业属于非市场竞争领域，如公益类或政策类国企，但不能一概被视为垄断性国企；二是自然垄断领域的国有企业也有竞争性业务；三是市场竞争领域的国有企业因公权力因素也有行政垄断的倾向。

（二）现代国有企业分类

随着市场经济发展和国有企业改革的深化，传统国有企业分类已经难以适应市场经济及国有企业发展的需要。国有企业分类不能仅满足于学理上的探讨，还要立足于社会实践的需要，以适应市场经济和国有企业的发展以及相应的立法要求。因此，在遵循市场经济规律和借鉴国际经验的基础上，立足于我国市场经济发展及国企改革实践，现代国有企业分类主要包括如下四种：

（1）依据投资主体是中央政府还是地方政府，可以将国有企业分为中央国有企业、地方国有企业以及中央与地方合营国有企业等。

这种分类在计划经济时期意义不是很大，因为在中央集权和国有财产国家统一所有的前提下，无论是中央、地方还是中央与地方合营国有企业都没有太大的区别。

但是，在市场经济社会，一方面，国有财产暨国有企业为中央与地方分别所有（或分级所有）是普遍现象。虽然我国目前仍采取国有财产的统一所有原则，但前已述及，笔者主张国有财产的分别所有原则，国有企业是其中的重要内容。另一方面，中央与地方合理分权也是各国的发展趋势，我国也不例外。中央与地方合理分权主要体现为中央与地方的财权与事权的合理划分。其中，国有企业在中央与地方的划分及其功能定位就是一项重要内容。

在中央与地方合理分权以及国有财产分别所有的前提下，将国有企业分为中央国有企业、地方国有企业以及中央与地方合营国有企业可以凸显出应有的意义。主要包括如下：①虽然本书采用广义上的国有企业概念，但这种分类有助于准确理解国有企业的含义，并与国际惯例接轨；②这种分类有助于更好地理解中央与地方的合理分权，以及中央与地方的财权与事权的划分；③这种分类有助于更好地理解中央国有企业与地方国有企业的功能定位、经营领域及其范围。一般而言，中央国有企业主要提供全国性公共产品及其公共服务，以及关系到国家经济安全、国家战略需要和特定功能性目标的行业等，比如中国电信集团有限公司等；而地方国有企业主要提供地方性公共产品及公共服务，主要包括公共交通、供水、供电、供气等，比如江苏省铁路集团有限公司等。这在国外尤其是市场经济发达国家已经表现得较为充分。

从我国目前来看，截至2019年，国务院国有资产监督管理委员会（以下简称“国资委”）管辖的中央国有企业数量已经下降至96家。随着市场经济及国企改革的进一步深化，这几年中央国有企业一直在不断兼并重组，企业数量不断下降，最终将控制在30家到50家，甚至更低。至于地方国有企业，虽然企业数量较多，但企业规模大多都远远不及中央国有企业，同时也将继续面临兼并重组、市场退出等方面的改革重任。无论是中央国有企业还是地方国有企业，这种改革过程都是中央与地方合理分权以及中央与地方国企功能定位及其经营范围合理界定的过程。(www.daowen.com)

（2）依据国有企业主营业务和核心业务范围及其功能，可以将国有企业分为公益类国有企业和商业类国有企业。

所谓公益类国有企业，是指主要提供社会公共产品和公共服务，以保障民生、服务社会为主要目标的国有企业。公益类国有企业又被称为公益保障类、公共政策类或非竞争类国有企业等。这类企业存在不同程度的垄断现象，产品和价格等都要受到政府调控，以社会效益为首要任务，甚至要承担政策性亏损等。比如，公共交通、城市绿化、供水、供电、供气、造币、邮政、粮油储备、军工等行业的国有企业。这类企业主要为国有独资或绝对控股公司，但也可以通过PPP等方式引入民间资本经营运作。

所谓商业类国有企业，是指主要以营利为目标，参与市场竞争，进行商业化运作的国有企业。商业类国有企业又被称为营利类、商业竞争类国有企业等。这类企业除了企业国有资本及其相应的国有股权受政府控制外，更多地参与市场竞争，遵循市场规律。我国目前商业类国有企业比重较高，现有中央国有企业的绝大部分都是参与市场竞争的企业。

商业类国有企业又被分为商业一类和商业二类两种：商业一类是主业处于充分竞争行业的商业类国有企业，比如，中国旅游集团有限公司、中粮集团有限公司等；商业二类是主业处于关系国家安全、国民经济命脉或具有战略性竞争职能的重要行业、新兴产业和关键领域，主要承担重大专项任务的商业类国有企业，比如，中国航天科技集团有限公司、中国石油天然气集团有限公司、中国长江三峡集团有限公司、中国商用飞机有限责任公司等。前者充分竞争，主要以经济效益为目标，国有资本要求退出或国有股权比例要求不断降低，还需进行进一步的混合所有制改革；后者则存在不同程度的寡头竞争或有限竞争，以实现经济效益、国家安全效益和社会效益的有机统一，虽然支持民间资本介入，但要保持国家控股甚至绝对控股地位。

以企业主营业务和核心业务范围及其功能为标准的国有企业分类，无论是在理论界还是在实务界均已基本达成共识，但对于如何分类，还存在一定争议。其中，最主要的就是采取“两分法”还是“三分法”。“两分法”就是前已述及的把国有企业分为公益类和商业类国有企业。“三分法”就是在公益类国有企业基础上，把商业类国有企业的两种与公益类国有企业平行分类，即公益类、商业竞争类（即商业一类）和特定功能类（即商业二类）国有企业。有学者针对“两分法”，把特定功能类央企作为商业类国有企业的子类之一，称为“隐性三分法”。^[39]我国地方实践中，既有采取“两分法”的，比如广东等地曾将国有企业分为准公共性和竞争性两类等；也有采取“三分法”的，比如上海、江苏等地曾将国有企业分为公共服务类、特定功能类和一般竞争类等。国资委、财政部和国家发展和改革委员会（以下简称“国家发改委”）于2015年12月发布的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》明确规定了“两分法”，即把国有企业分为公益类和商业类两种。其中，商业类国有企业又被分为商业一类（一般竞争类）国有企业和商业二类（特定功能类）国有企业两种，包括“三分法”的特定功能类国有企业。至于国资委于2016年8月发布的《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》提及的三种分类考核，是指公益类以及商业类中的两种共计三种分类考核，这一点同样在《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》中有所体现，而并非是国有企业分类的调整与变化。

笔者也同意“两分法”观点。理由如下：在市场经济社会，国有资本要逐步退出充分竞争领域，或至多是国有资本参股充分竞争领域。即便是涉及竞争领域的国企，也应当有其特定功能，即所谓的特定功能类国有企业。商业类国有企业的第一种情形将面临国企市场转型改革，将更多地表现为第二种情形，即具有特定功能。这符合市场经济规律的要求，也代表国有企业发展趋势。从特定功能视角来看，公益类国有企业本身就具有特定功能性；从公益视角来看，社会效益和国家经济安全是特定功能类国有企业的重要目标之一，公益性是特定功能类国有企业的应有要求。具有商业性或商业竞争性也是公益类国企与特定功能类国企的主要区别。因此，从概念的对应性来看，采取“两分法”更为科学，即把国有企业分为公益类和商业类两种，其中，商业类国有企业又被分为商业一类（一般竞争类）国有企业和商业二类（特定功能类）国有企业，即一般竞争类和特定功能类两种。

这种分类符合市场经济规律，符合市场经济关于国有企业发展定位的要求，符合国际惯例。这种分类与发达国家关于公法上的国有企业与私法上的国有企业、国家参与制企业与非国家参与制企业等诸如此类的划分大同小异。这种分类的最大意义在于：两者分类改革、分类考核、分类监管，并且适用不同的法律规制。公益类国有企业类似于国家公产，主要适用公法规范。商业类国有企业涉及国家私产，涉及私法规范适用。其中，一般竞争类商业类国企类似于国家私产，主要适用私法规范；特定功能类商业类国企涉及国家公私产，公私法规范混合适用。

（3）依据国有企业法律规制的特殊性，可以将国有企业分为特殊国有企业和普通商事国有企业。

所谓特殊国有企业，是指依据特别法、专门法等公法规范或行政命令（政策）设立和调整的国有企业。所谓普通商事国有企业，是指依据《公司法》等私法规范设立和调整的国有企业。从国有财产性质来看，前者更多地具有国家公产属性，后者更多地具有国家私产属性，两者的法律调整存有差异。

在国外尤其是发达国家，国有企业主要是为了弥补市场失灵或承担特定功能与任务，其一般不介入市场竞争领域，所以主要表现为特殊国有企业，而非普通商事企业。国有企业主要按照特殊企业立法，主要采取“一特一法”或“一类一法”等方式。

在我国，主要适用公法规范的公益类国有企业和公私法混合适用的特定功能类国有企业（商业二类）应当被归类为特殊国有企业，按照特殊企业立法，主要具有公法特点。一般竞争类国有企业（商业一类）应当被归类为普通商事国有企业，与私有企业一道主要适用私法规范。

这种分类是公益类和商业类国有企业分类在法律调整等方面的进一步延续和深化。其最大意义在于：在市场经济社会，特殊国有企业与普通商事国有企业应当区别监管及其法律规制；国有企业主要被作为特殊企业对待，按照特殊企业立法，而非简单适用普通商事企业法。

但是，在我国，由于受诸多因素影响，国有企业改革还未到位，就此种分类而言，主要表现在：一是国有企业仍大量进入一般市场竞争领域，并被按照普通商事企业对待；二是公益类与商业类以及商业一类（一般竞争类）和商业二类（特定功能类）等区别定位还不是很明晰；三是国有企业及其监管并未严格区别法律规制，大多一概适用《公司法》等私法规范，不仅未能管束国有企业，而且也使《公司法》等私法规范异化。这也是党的十八大以来进一步深化国企改革的原因所在。^[40]

（4）依据国家投资比例及国有控股程度，可以将国有企业分为国有全资企业、国有绝对控股企业和国有相对控股企业。

所谓国有全资企业，是指由政府或其授权单位代表国家全部投资的企业，包括国有独资企业、国有独资公司和多个国有投资主体的有限责任公司。2017年7月国务院颁布的《中央企业公司制改制工作实施方案》等相关政策文件要求所有中央国有企业均完成公司化改制。同样，地方国有企业也是如此。这意味着国有企业将不再存在尚未被改制为公司的国有独资企业，从而为国企混合所有制改革打下了基础。所谓国有绝对控股企业，是指政府或其授权单位独家或多家联合投资使国有股比例合计超过50%的企业。比如，中国联通股份有限公司于2017年进行了混合所有制改革后，虽然中国联通集团有限公司持股比例降低为36.7%，但加上中国人寿等三家国有股东，国有股权合计仍超过53%，由此可以认定该公司仍是国有绝对控股企业。所谓国有相对控股企业，是指政府或其授权单位独家或多家联合投资使国有股比例合计超过30%、低于50%的企业。

依市场经济规律及其一般要求，国有全资企业和国有绝对控股企业一般为公益类或特定功能类国有企业，被作为特殊企业对待。而国有相对控股企业一般为市场竞争性商业类国有企业，也有某些特定功能类国有企业，多被作为普通商事企业对待。市场竞争程度越低，国有股比重越高；市场竞争程度越高，国有股比重越低，直至退出一般市场竞争领域。

这种分类的意义在于，公益类和特定功能类国有企业多以国有独资或绝对控股公司的形式出现，这类企业并非因国企公司制改革而简单适用《公司法》等私法规范，而是作为特殊企业主要适用特殊企业立法等公法规范。而市场竞争类国有企业多以国有相对控股公司的形式出现，既适用《公司法》等私法规范，也适用公法规范。而这类国有企业原则上要逐步退出一般市场竞争领域，宜作为个案而非常态存在于市场经济社会。