集体建设用地使用权流转按照权利源泉的不同可分为首次流转和再次流转。首次流转，是指本集体组织以集体土地所有者的身份将集体建设用地使用权让与建设用地使用者，建设用地使用者取得集体建设用地使用权的行为。再次流转，是指依法取得集体建设用地使用权的使用者，将剩余年限的集体建设用地使用权流转给他人的行为。

作为时下我国土地改革中最值得关注的问题，我国现行法律与政策对集体建设用地使用权的流转经历了从限制到逐步开放的态势。

（一）国家层面的法律：以限制为主

1.《物权法》出台之前

《物权法》出台之前，国家层面的相关法律对集体土地流转问题总体上做了较为严格的限制。例如，《土地管理法》第43条前句规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”第63条则明确规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”第60条规定，“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”第81条则规定：“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”

《担保法》对集体建设用地使用权的单独抵押进行了限制，《担保法》第36条第3款规定：“乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。”

2.《物权法》的规定

对于集体建设用地使用权能否单独抵押，《物权法》第183条延续了《担保法》的上述规定。(www.daowen.com)

在集体建设用地使用权的物权属性及权利构造方面，《物权法》第151条采取了回避态度，这使得集体建设用地进入市场未能在基本法层面予以确认。但同时，《物权法》也并没有禁止集体建设用地使用权的流转，而是让位于《土地管理法》等法律的规定。显然，这就需要《土地管理法》等法律根据《物权法》以及现实需求尽快进行相应的修正。

（二）地方法规：以肯定为主

在集体建设用地使用权流转操作层面，国家土地管理部门在改革之初至现在一直未中断组织部分地区进行集体建设用地流转的试点实践，如早期的安徽芜湖、广东顺德、浙江湖州等地。例如，湖州市1998年初就出台了《乡镇改制企业土地资产处置若干意见》，逐步在全市推行集体建设用地以租赁方式流转。这种改革办法总的思路是借鉴国有土地使用制度改革的经验和做法，结合乡镇企业转制工作，开放农村集体建设用地的一级市场，允许集体组织出让、出租建设用地的使用权，或以土地使用权作价入股、联营等方式，获取合法的土地收益，使集体土地的所有权在经济上得到实现。在此基础上，保护土地使用者的权益，逐步开放抵押、再转让、转租等二级市场。湖州逐渐摸索和制定了一整套对集体建设用地市场的管理办法，且改革效果十分显著。由于其管理办法基本上是参照对国有土地管理的经验和规则，从而为将来城乡土地市场接轨做了尝试。

迄今，在地方法规建设上，我国的很多省、市，如安徽省、广东省、河北省、湖南省、苏州市、成都市等，基于尊重集体建设用地使用权流转的现实，通过颁布地方法规，对集体建设用地使用权的流转均持肯定态度。这些地方规定，体现了集体建设用地使用权流转的地方化特征，也是立足于各地实际情况而采取的切实有效的立法规制。虽各有特点，但都对集体建设用地使用权的流转提供了可操作性的程序，极大地促进了集体建设用地使用权的经济和社会效益。无疑，在农民、地方政府和中央政府的共同推动下所实行的“集体土地入市”，是一个建立在尊重历史和承认现实基础上的制度创新。

（三）政策导向：从松绑到开放

对于集体建设用地使用权的流转问题，虽然在国家位阶的立法上尚不明确，但中央和国家部委的政策却持逐渐开放的态度。中共中央、国务院早在1997年颁布的《关于进一步加强农村集体土地管理的通知》中就指出：“用于非农业建设的土地，因与本集体以外的单位和个人转让、出租、抵押附着物而发生土地使用权交易的，应依法严格审批，要注意保护农民的利益”。这项政策精神为集体建设用地入市流转初步明确了方向。而中发[2003]第3号文《中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见》要求“各地要制定鼓励乡镇企业向小城镇集中的政策，通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题。”之后，国务院发布的多部政策文件均涉及允许集体建设用地流转，构建城乡统一建设用地市场的内容。2013年11月12日发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则进一步强调：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”

通过以上简要梳理、分析我国现行法律、政策和地方法规对集体建设用地使用权的流转态度，不难看出，随着市场经济的进一步深入，城乡一体化进程的逐步加快，开放集体建设用地使用权的合法流转是大势所趋。