国家所有权历久而弥新，在不同的国家、不同的历史条件下，功能各异，因此国家所有权未见一个抽象的、统一的定义，形成了“所有权说”“所有制说”“全民所有动产说”“行政权力说”^[7]等不同的观点。《物权法》第45条规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定。”《国有资产管理法》第3条第1款也规定：“国有资产属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使国有资产所有权。”由此可见，我国国家所有的实质是全民所有，即国家作为民事主体，通过其代表机关为实现特定目的而对法律规定属于国家（或全民）所有的财产享有占有、使用、收益和处分的全面支配权。

目前，主流理论观点认为国家所有权具有以下特征：

（一）主体的统一性、唯一性

关于国家所有权的主体定位，学界有以下观点：其一，国家所有权是全民所有制在法律上的表现，因此国家所有权的主体是全体人民；其二，国家所有权的主体是国家，这是由国家的独立民事主体地位决定的；其三，国家所有权的主体为中央政府，这种观点的基础在于国家具有双重意义，公法意义上的国家，由领土、主权和居民三者结合而成，私法意义上的国家，即中央政府；其四，国家所有权应该按照分税制的原理，在国家所有权的大前提下，细化为国家所有和地方所有，国家一级的所有权仍依法由中央政府行使，地方一级的国家所有权则由地方政府依法行使。因此，国家所有权的主体是中央政府与地方各级政府。

理解国家所有权主体，须厘清三个概念的层次，即全民、国家、国家机构。首先，国家是全体人民意志和利益的代表，故国家所有即全民所有，是国家公有制的表述而不是一种所有权形态；且“人民”是一个集合体，不具有法律上的独立人格，这就需要从法律上确立一个全民共同占有财产的权利主体，国家就是一个合理的选择。^[8]其次，国家机构之于国家，就如同法人机关之于法人，两者不能等同，法律规定国家所有权“由国务院代表国家行使”表明国家所有权的主体并非中央政府，政府只是国家的代表。同样，国家的各个机构，无论属于哪一个行政层次，都只是代表国家行使所有权的机关，其本身并不是所有人；最后，从本质上说，国家作为一种特殊的民事主体有着合理的理论基础，其依法享有民事权利有着正当的依据。当然，国家是一个抽象的实体，其民事权利必须通过一定的国家机关来行使，即国务院作为国家所有权的行使主体，代表国家通过中央和地方各级政府及其职能部门对国有财产行使所有权。

（二）客体的广泛性、统一性及特定客体的专属性

国家所有权客体的广泛性，是指客体范围不受限制，任何可以成为物权客体之物，均可成为国家所有权的客体，而不受任何限制。统一性，是指国家财产是一个统一的整体，无论由哪个主体占有，都是国家财产的有机组成部分。首先，法律规定专属于国家所有的财产，任何单位和个人不得取得所有权。根据《民法通则》《物权法》及其他法律规定，专属于国家所有权的客体主要包括：（1）矿藏、水流、海域；（2）城市的土地、法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地；（3）法律规定属于集体所有之外的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源；（4）法律规定属于国家所有的野生动植物资源；（5）无线电频谱资源；（6）法律规定属于国家所有的文物；（7）国防资产；（8）依照法律规定为国家所有的铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施等等。其次，在特定条件下，集体和私人所有之物可能转归国家所有，如基于公共利益的需要，政府可将集体和私人所有的土地、房屋等不动产征收为国家所有；遗失物、漂流物、埋藏物或隐藏物，经发布招领公告一定时间，逾期无人认领的，收归国家所有。

（三）内容的多重性(www.daowen.com)

由于国家所有权客体的广泛性，而国家作为所有权主体的抽象性，国家所有权的具体行使方式具有复杂性，所以所有权的内容较之其他所有权要复杂许多。其基本权能为占有、使用、收益和处分权能，如《物权法》第53条规定，国家机关对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国家的有关规定享有收益、处分的权利。除直接占有和支配主体享有的基本权利外，履行国有财产管理、监督职责的机构及其工作人员，依法对国有财产的管理和监督的权利，可以视为国家所有权派生的权利。

（四）所有权取得方式的特定性

根据《物权法》及相关法律规定，国家所有权取得有两种不同于私人所有权取得的方式：一是直接依据法律规定取得，如《物权法》第45条规定，法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有，《物权法》第46条至第52条就列举规定了专属于国家所有的财产；二是依法行使公权力而取得的所有权，如征收与征用、罚款与罚金。

（五）目的的多元性^[9]

一般而言，效率最大化是所有权的终极目标，但国家所有权除追求经济效益外，还往往承载着其他社会功能，如国家安全、公共福利、经济秩序。国家所有权的客体具有不同类型，实现不同的目标与功能，有的属于公共物品范畴，体现社会公共目的；有的属于私人物品范畴，体现财产效益目的。

（六）所有权行使的代表性

国家作为一个抽象的民事主体，不能像其他民事主体那样直接、具体地对国家财产行使占有、使用、收益和处分的权利，而须由能代表国家的特定国家机构及其工作人员来行使。如《物权法》第45条第2款规定，国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定。