（一）房屋征收的含义及当事人

1.房屋征收的含义

房屋征收，是指以国有土地上的房屋为征收对象而进行的不动产征收，即为了公共利益的需要，政府对相对人的房屋进行征收，从而取得相对人房屋所有权的行为。

《房屋征收与补偿条例》将被征收的对象界定为房屋，不包括房屋之下的国有建设用地使用权，但由于房屋所有权人对房屋之下的土地享有国有建设用地使用权，故征收的法律后果实际上也包括房屋之下的国有建设用地使用权。

2.房屋征收的当事人

房屋征收涉及征收人与被征收人两方当事人。

（1）征收人与征收部门、征收实施单位。房屋征收是政府行使行政征收权的体现，故房屋征收的征收人是政府。由于政府部门众多，每个部门负责不同的事务，因此，应当由政府的征收部门来具体实施房屋征收工作。征收部门虽然组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作，但其不是房屋征收的征收人，只是代为行使，征收人仍然是政府。

需要指出的是，《房屋征收与补偿条例》第5条规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”这在性质上是一种行政委托，即房屋征收部门委托非行政机关的房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作。

（2）被征收人。房屋征收的被征收人是征收中的行政相对人，也是被征收房屋的所有权人和房屋之下的国有建设用地使用权人。需要注意的是：该房屋所有权和国有建设用地使用权可能负载他人的权利，如房屋抵押后债权人的抵押权或者房屋出租后承租人的承租权，那么，该他人是否为房屋征收中的被征收人？

第一，抵押权人不是被征收人，其利益可以通过对补偿金的限制而得到保障，如《物权法》第174条规定：“担保期间，担保财产毁损、灭失或者被征收等，担保物权人可以就获得的保险金、赔偿金或者补偿金等优先受偿。被担保债权的履行期未届满的，也可以提存该保险金、赔偿金或者补偿金等。”

第二，承租人不是被征收人。房屋出租之后，房屋之上承载两个权利：出租人的所有权和承租人的承租权。当租赁房屋遭遇征收时，因房屋绝对灭失，出租人的所有权消灭，承租权也自然随之消灭，不应该出现出租人的所有权消灭而承租人的承租权依然存在的情况。换言之，承租权消灭是所有权消灭的必然后果。征收行为直接消灭的是被征收人的所有权，故在征收补偿中，征收人仅仅需要面对出租人而无需考虑承租人，至于承租人因承租权的消灭而能否获得补偿则是征收补偿之外的另外一个法律关系。

综上，房屋征收的被征收人只有一个，即被征收房屋的所有权人。

（二）房屋征收的程序问题

无程序即无正义。房屋征收程序具有确保房屋征收公开透明性、确保征收程序参加人的平等参与性、确保程序性权利义务完整性、确保征收阶段时序展开的合理性、确保征收救济的及时有效性、确保征收程序的公正与效率等六大价值。^[1]根据《房屋征收与补偿条例》的规定，我国房屋征收的流程大体是：

第一步：因涉及公共利益的建设有征收房屋的需要；

第二步：房屋所在地的政府有征收房屋的意图；

第三步：政府审查该房屋征收是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划（第9条）；

第四步：政府进行社会稳定风险评估（第12条第1款）；

第五步：房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府（第10条第1款）；

第六步：市、县级人民政府对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见（第10条第2款）；

第七步：根据公众意见政府修改补偿方案，然后公布（第11条）；

第八步：征收补偿费用足额到位，且保证专户存储（第12条第2款）；

第九步：县级人民政府做出房屋征收决定（第12条）；

第十步：政府公告房屋征收决定（第13条第1款）；

第十一步：被征收人对房屋征收决定不服的，依法申请行政复议或依法提起行政诉讼（第14条）；

第十二步：房屋征收部门调查登记被征收房屋情况，并公布调查结果（第15条）；

第十三步：具有相应资质的房地产价格评估机构评估被征收房屋的价值（第19条第1款）；

第十四步：被征收人对评估确定的被征收房屋价值有异议的，向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，向房地产价格评估专家委员会申请鉴定（第19条第2款）；

第十五步：房屋征收部门与被征收人订立补偿协议（第25条）；

第十六步：房屋征收部门与被征收人在指定期限内达不成补偿协议的，由做出房屋征收决定的市、县级人民政府做出补偿决定，并且公告（第26条第1款）；

第十七步：被征收人对补偿决定不服，申请行政复议或提起行政诉讼（第26条第3款）；

第十八步：政府向被征收人先行支付补偿费（第27条第1款）；

第十九步：被征收人接受补偿费后自行搬离房屋（第27条第2款）；

第二十步：被征收人不搬迁的，由做出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行（第28条第1款）。

与已废止的《城市房屋拆迁管理条例》相比，《房屋征收与补偿条例》在程序方面有了很大的进步，例如，做出房屋征收决定前政府应当按照有关规定进行社会稳定风险评估，先补偿后搬迁等等，这些修正更加注重通过程序正义对政府征收权的限制和被征收人利益的保护。但在程序方面，《房屋征收与补偿条例》仍有需要完善之处，例如，征收过程中被征收人的参与度较低，听证环节缺失，评估房屋价值忽视该房地产的异质等等。(www.daowen.com)

（三）房屋征收的实体问题

此处所谓实体，主要指补偿，即政府因征收被征收人的房屋而对其进行的补偿。该补偿涉及补偿原则、补偿范围、补偿方式、补偿标准、补偿监督等问题。

1.房屋征收的补偿原则

房屋征收补偿原则，是指房屋征收补偿中所应遵循的基本准则。它具有统领作用，直接决定着补偿的范围、标准等。

（1）征收补偿原则。房屋征收补偿原则，主要有以下三种模式：

第一，完全补偿模式。完全补偿，是指以市场交易价值作为评估标准，对被征收者实行全额补偿，包括直接损失和间接损失两类。直接损失是指被征收财产本身的经济价值损失；间接损失是指以被征收财产为基础而附带产生的其他收益损失，如期待利益丧失、残余价值减损、环境变化导致的干扰等，甚至包括非经济上的损失，如对新生活环境的不适、精神上的痛苦等。

第二，适当补偿模式。何为“适当”，多由法官事后裁定。适当补偿从强调“所有权的社会义务性”观念出发，认为财产权因负有社会义务而不具有绝对性，可以基于公共利益的需要而依法加以限制。但征收财产对财产权的剥夺，在一定程度上已经超越了财产所有人无成本容忍的义务，因此应当给予适当补偿，否则财产权的保障就无任何意义。也就是说，征收的补偿不再是全额补偿，而只是一种更具弹性的适当补偿。

第三，公平补偿模式。公平补偿，是指权衡公共利益与私人利益后进行补偿的原则。补偿范围仅限于被征收财产的市场价值，这是可以量化的、确定的财产上的损失，如迁移损失、营业损失以及各种必要的费用等具有客观价值而又能举证的具体损失；难以量化确定的精神损失等个人主观价值损失，不予补偿。

第四，合理补偿模式。合理补偿，是指权衡公益的需要，参考当事人的财产状况给予适当的补偿数额。

（2）我国的选择。众所周知，一个国家采用何种补偿原则，与该国的国力、经济制度及相应的思想文化观念等有很大关系。一般来说，经济发达国家要适当高些，发展中国家则相对低些。不同国家在不同时期采取的补偿原则也不相同。^[2]我国的《宪法》《物权法》《城市房地产管理法》等法律对此没有规定，《房屋征收与补偿条例》第2条规定的是公平补偿原则。

2.房屋征收的补偿方式

根据《房屋征收与补偿条例》第21条第1款的规定，房屋征收的补偿方式有两种：货币补偿和房屋产权调换。采用货币补偿还是房屋产权调换，被征收人有权选择。^[3]

（1）货币补偿。货币补偿就是金钱补偿，即政府向被征收人支付一定数额的金钱来补偿被征收人因房屋征收给自己带来的损失。货币补偿的方式将征收的补偿变成单纯的金钱支付，比较简便且有效率。

（2）房屋产权调换。房屋产权调换，是指政府以原地或异地的房屋来补偿被征收人因房屋征收给自己带来的损失。通过房屋产权调换，被征收人从政府处获得的不是货币，而是另一个房屋。换言之，被征收人以旧房屋的所有权和房屋之下的国有建设用地使用权换取新的房屋所有权和房屋之下的国有建设用地使用权。当然，实行房屋产权调换的，政府与被征收人应当计算被征收房地产的价格和新获得房地产的价格，结清差价。对此，《房屋征收条例》第21条第2款进行了规定。

此外，因旧城区改建政府征收个人住宅的，如果被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，征收人应当满足被征收人的需要，向被征收人提供改建地段的房屋；如果确实比较困难，则应当提供就近地段的房屋。对此，《房屋征收与补偿条例》第21条第3款做了规定。

3.房屋征收的补偿范围

房屋征收补偿范围，是指因征收致被征收人的损失中应予以补偿的项目，即政府应补偿被征收人哪些损失。根据《房屋征收与补偿条例》第17条、第19条、第22条、第23条的规定，我国房屋征收的补偿范围主要包括被征收房屋的价值、搬迁费或安置费、停产停业损失、补助或奖励。

（1）被征收房屋的价值。被征收房屋的价值不仅包括房屋本体价值，还包括该房屋的附属物。房屋附属物对于房屋所有权人来说，也是其所有权的重要组成部分，也应该在征收时获得补偿。对房屋及其附属物进行补偿的前提条件是：该房屋及其附属物是合法建筑，对于违章建筑或者超过批准期限的临时建筑不予补偿。

《房屋征收与补偿条例》第16条第1款规定，房屋征收范围确定后，被征收人在自己土地的范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等行为的，尽管可能会导致房屋或者附属物的价值有所增加，但这部分增值是被征收人“不当增加补偿费用”的增值，故不予补偿。

有疑问的是：对承载房屋的建设用地在房屋征收时是否补偿？《房屋征收与补偿条例》第17条列举的补偿项目没有包括，但第15条中又有“区位”二字，似乎对国有建设用地使用权的补偿已经隐含于房屋的补偿之中。《国有土地上房屋征收评估办法》第14条第1款不仅提及了“区位”，还提及了“土地使用权”，即“被征收房屋及其占用范围内的土地使用权”，该规定又将国有建设用地使用权独立出来。本书认为，对国有建设用地使用权的价值是应该给予补偿的。理由在于：第一，房价的补偿确实隐含了对地价的补偿，但房屋征收的终极目标是为了取得被征收人的国有建设用地使用权，而非房屋的所有权。因此，从直观观点来看，若只对房屋进行补偿而不对国有建设用地使用权进行补偿，是不符合常理的。第二，房价、地价一体化的房地产价格难以精确地反映出房屋与土地的内在变化规律，因而得出的房屋价格数字是不精确、不科学的。第三，在房屋与土地的二者之间，土地处于主导地位而房屋处于依附从属地位，这就有必要在征收中显化土地价值。第四，依照相关规定，没有建造房屋的单纯土地，如花园、院落，是无法获得补偿的，因而在土地价值巨大的今天，现行规定似乎有欠妥当。所以，将国有建设用地使用权的价值独立出来，对其进行单独补偿是很有必要的。

（2）搬迁费或安置费。如果被征收人选择货币补偿的，因需要搬离到异地，该搬迁费属于征收补偿的范围。《房屋征收与补偿条例》第22条规定，被征收人选择房屋产权调换的，从房屋被征收到产权调换、交付房屋这一过渡期内，或者政府提供周转用房，或者被征收人自行安排临时居住。如果被征收人自行安排，则过渡期内承租或借用房屋所花的费用属于临时安置费，应该由征收人承担；即使政府提供周转用房，在实际提供之前被征收人支付的临时安置费，也属于补偿范围。

（3）停产停业损失。停产停业损失是指房屋因被征收致被征收人生产经营活动暂停或者终止而造成的损失。被征收的房屋用于生产经营用途的，因房屋被征收使被征收人的生产经营活动或暂停，或终止，无疑会使被征收人通过生产经营活动能够获取的预期收益丧失，由此给被征收人造成的损害，征收人应予以补偿。对此，《房屋征收与补偿条例》第23条规定，对于停产停业损失补偿的数额，应当根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素来确定。

（4）补助或奖励。为了让被征收人早日自行搬离，政府往往提供金钱上的激励，即一定数额的补助或奖励。《房屋征收与补偿条例》第17条第2款规定：“市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”补助或奖励不是必需的补偿范围，主要取决于当地政府的具体规定。

需进一步讨论的是：下列是否属于征收补偿的范围？

第一，违法建筑。所谓违法建筑，是指在城乡规划区内，未经规划土地主管部门批准，未领取建设工程规划许可证或临时建设工程规划许可证，擅自建造的建筑物和构筑物。违法建筑主要有：①未申请或申请未获批准，没有取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证而建造的建筑；②占用已规划为公共场所、公共设施用地或公共绿化用地的建筑；③擅自改变建设工程规划许可证建造的建筑；④擅自改变使用性质、用途建造的建筑；⑤逾期未拆除的临时建筑或者擅自将临时建筑建造成永久性的建筑物；⑥违反法律、法规有关规定的其他建筑。

对于违法建筑，已废止的《城市房屋拆迁管理条例》第22条明确规定不予补偿。《房屋征收与补偿条例》第24条对此做出了不同的规定，即在征收决定前，政府对未经登记的建筑进行调查、认定和处理，对认定为违法建筑的不予补偿。上述规定值得商榷。因为，建造违法建筑主要违反的是城乡规划法，应该受到城乡规划主管部门的处罚，而非政府征收部门的处罚，因违反城乡规划相关法律规定不予补偿的观点实际上混淆了政府征收部门与规划部门的行政权限。作为一种事实状态，建造人对违法建筑形成了一种事实上的占有关系，法律应保护基于占有而拥有的使用与收益权利。故此，作为违法建筑占有人的被征收人和作为合法建筑所有权人的被征收人一样，都应享有对失去的房屋获得相应补偿的权利。当然，征收人应当根据相关部门认定的结果，分门别类，针对不同情况，适用不同补偿标准，以切实保障被征收人的基本居住权利。

第二，无形损失。对于被征收人来说，他们不仅丧失了土地使用权及其上的房屋，其生产、生活也会受到不同程度的影响，具体表现为各种各样的无形损失，如被征收人被迫丧失了原来住宅区域内良好的邻里关系、便利休闲和熟悉的教育、医疗、市场设施等无形利益。对于这部分损失，在补偿时应予以考量。

对于住宅而言，房屋征收将会对被征收人私人生活的安宁造成不利影响，导致居民变换居住地点、社会关系重组、社区重建等结果，对此应予以补偿。对于经营用房而言，经营者的商业信誉可能直接与经营场所挂钩，一个经营者在原地商业信誉极佳，口碑较好，财源广进；而搬到异地之后，当地消费者可能对其缺乏认同感，从而致其生意萧条，利益受损，对此也应予以补偿。

第三，居住房屋的预期收益。《房屋征收与补偿条例》仅对经营性房屋的预期收益予以补偿，即停产停业损失；对住宅房屋的预期收益则没有规定。这样的区别对待似乎不妥，即使是住宅房屋也存在着预期利益，比如住宅房屋所有权人出租房屋，租金就是住宅房屋所有权人的预期利益。因此，对住宅房屋的预期收益也应予以考虑，当然应别于经营性房屋。

4.房屋征收的补偿标准

征收补偿标准，是对房屋征收补偿项目的计算准则。通常来说，政府要确定计算补偿财产的日期、确定补偿财产计算的方法，从而最终确定对被征收人的补偿价格。可见，补偿标准有两项内容：时间标准和价值标准。

（1）时间标准。依《房屋征收与补偿条例》第19条第1款和《房屋征收评估办法》第10条第1款的规定，房屋征收补偿的时间标准是“房屋征收决定公告之日”。

（2）价值标准。根据《房屋征收与补偿条例》第19条第1款的规定，房屋征收补偿的价值标准是“被征收房屋类似房地产的市场价格”，从而取代了以往的“政府指导价”。被征收房屋的类似房地产，是指与被征收房屋处在同一供求范围内，并在用途、规模、建筑结构、新旧程度、档次、权利性质等方面相同或者相似的房地产。被征收房屋类似房地产的市场价格，是指被征收房屋的类似房地产在市场上的平均水平价格。在评估实践中，类似房地产的市场价格是应当通过搜集评估时点近期类似房地产的实际成交价格，剔除偶然和不正常的因素之后计算得出的价格。

依《房屋征收评估办法》第14条第1款规定，房地产价格评估机构在评估被征收房地产价值时，应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等因素。