（一）征收的含义与特征

1.征收的含义

征收即行政征收，是一个行政法上的传统概念。我国现行《宪法》《土地管理法》《土地管理法实施条例》《城市房地产管理法》等都对征收进行了相应规定。《物权法》第42条第1款更是明确规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”其中，在房屋征收方面，《物权法》出台前，以已废止的《城市房屋拆迁管理条例》为代表，使用“房屋拆迁”一词，而2011年的《房屋征收与补偿条例》明确使用“房屋征收”这个术语，再结合土地征收，故征收也称不动产征收。所谓征收，就是指政府为了公共利益的需要，通过行使行政权强制性地、有偿地、永久地取得相对人不动产的行政行为。

2.征收的特征

（1）征收主体的唯一性。征收是征收权行使的体现，而征收权是政府作为国家管理者所享有的一项权利，只能为政府独享，其他任何人都不能行使。因此，不动产征收的主体只能是政府。

就法律关系的主体而言，不动产征收仅涉及征收人（政府）和被征收人（行政相对人）这两个主体，故已废止的《城市房屋拆迁管理条例》中的“拆迁人”和现行《土地管理法》及其实施条例中的“建设单位”既非征收人，也非被征收人，都不应成为征收法律关系中的主体。对此，《房屋征收与补偿条例》已明确此问题。

（2）征收客体的双重性。征收的客体即被征收的对象，既包括土地，也包括土地之上的房屋及其他不动产，这源于不动产本身的复合性。所以，政府不能只征收房屋而不征收该房屋之下的土地；同样，也不能只征收土地而不征收该土地之上的房屋。

（3）征收行为的强制性。政府实施的征收，实际上是在行使国家赋予的征收权，而这种行政法上的权力具有强制相对人服从的特点。当然，在符合公共利益的前提下，征收行为要遵循程序公正，并给予被征收人公平补偿。

征收是一种行使公权力的行政行为，具有强制性。征收生效意味着不动产所有权人的所有权消灭，国家取得被征收人的财产所有权。有疑问的是：不动产征收于何时生效？理论上争议较大，有不同观点。在不动产征收的法律实践中，征收决定送达时被征收人的补偿通常还未落实，如果被征收人的不动产所有权此时便移转给了国家，那么，民事主体的财产所有权如何得到保障？因此，对不动产征收生效时间的理解，应将《物权法》第28条和第42条的规定结合起来一并考虑，只有符合了《物权法》第42条规定的足额支付补偿费，征收决定始能生效。如此，也能较为妥当地平衡国家利益和私人利益，并有利于防范公权力的滥用和对私权的保护。

（4）征收的前提是为了公共利益。征收是合同自由原则的例外，也是被征收人为了公共利益所做的牺牲。只有公共利益，才能优于私人利益；也只有公共利益，才能让私人利益让位。

什么是公共利益？2004年《宪法》（修正案）和《物权法》都没有做出规定。实际上，公共利益是一个抽象的价值性概念，应综合政治、经济、文化传统等因素综合考量。其基本属性包括：第一，公共利益须具有公共性，这种公共性表现为地域的广泛性，受益对象的广泛性；第二，公共利益须具有利益的重要性，这种利益的重要性明显大于私益，且被一定区域的人们所共同认可；第三，公共利益须具有现实性，即公共利益是可见的或者经过努力在一定时期内是可以实现的；第四，公共利益须通过正当程序而实现。

《房屋征收与补偿条例》第8条对公共利益采用了例示加概括的规定，即“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府做出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”。

（5）征收的保障是程序正当。现代法治社会的一个基本要求是：任何机构既不能在没有法律规定的情况下剥夺他人财产，更不能不依法定程序剥夺他人财产。所以，征收既要在实体上符合法律的规定，同时也须遵循法定的程序。在不动产征收中，正当程序的设计尤为重要，它是对明显占优势地位的政府行为的一种制约，也是对明显占劣势地位的被征收人的一种保障。如果没有正当程序作为制约，政府的征收权将会过度膨胀，被征收人的利益将会得到极大的侵犯。只有通过正当程序，才可能在政府和被征收人之间实现平衡。

（6）征收的成本是对被征收人的补偿。征收行为会造成被征收人不动产权利的消灭，导致其物质甚至精神方面的损害，对此损害若不予补偿，无异于是以牺牲被征收人的个人利益来换取公共利益的实现。所以，按照公平原则依公正标准使被征收人获得公平补偿是对其基本权利的保障。(www.daowen.com)

《物权法》在土地征收的补偿方面，除保留原有的土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费这三项费用，还增设了“被征地农民的社会保障费用”，且将上述四种费用规定为“足额支付”，并强调要“保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”。这些内容无疑体现了《物权法》的“重农”思想及对“民生”的终极关怀。对于征收房屋，《物权法》还特别规定，“征收个人住宅的，应当保障被征收人的居住条件”。现今，房价居高不下，已超出普通民众的购买力和心理承受能力，《物权法》的规定无疑是保护住宅房屋被征收人生存权的“权利宣言”。

需说明的是：征收不动产必然会对不动产享有使用、收益权的用益物权人的利益带来重大影响。基于我国现行土地政策和保护农业经营，尤其是出于对农民利益的考虑，《物权法》明确了因不动产征收而影响土地承包经营权等用益物权的应给予补偿。如第121条规定，因不动产被征收致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依法获得相应补偿；第132条规定，承包地被征收的，土地承包经营权人有权依法获得相应补偿。

（二）征用的含义及与征收的区别

1.征用的含义

征用，即政府在因抢险、救灾等紧急情况下，依照法律规定的权限和程序，通过行政权强制性地、有偿地、暂时地使用相对人财产的行政行为。《物权法》第44条对征用进行了规定。

尽管征用不同于征收，不以取得所有权为目的，对权利人的影响不如征收那么严重，但也是一种对私人财产权的限制。因此，为防止征用权滥用，各国法律都对此进行严格控制，我国亦如此。根据《物权法》的规定，政府行使征用权须：第一，基于“抢险、救灾等紧急需要”；第二，依照法律规定的权限和程序；第三，征用之物使用后返还被征用人。

2.征收与征用的区别

征收和征用是在所有权社会化背景下，国家公权力限制私人财产权利的两种并行的方式，是同一个属概念之下的两个种概念。两者经常一并被提起，联系密切，但两者的区别也很明显，主要有以下几点：

（1）词义不同。“收”意在“接收”，“用”意在“使用”，故通过“征”的方式，将被征之物完全“收”入征者的控制支配之下；“用”则通过对被征之物的利用来实现其目的，有期限性的特点。

（2）启动因由不同。征收是基于公共利益的需要而强制取得他人不动产；征用通常是因抢险、救灾等紧急情况的发生而使用他人财产。

（3）适用对象不同。征收的对象是不动产；征用的对象可以是不动产，也可以是动产。

（4）法律效果不同。虽然二者均涉及财产权转移的效力，但征收引起物权变动，其法律效果是导致被征收者财产所有权消灭，征收者取得不动产所有权。征用的效果则导致被征用者财产的占有权、使用权移转，其权利本身并未发生物权变动，待使用结束后，政府有返还被征用财产的义务；否则，被征用人可以提起返还财产之诉。如果被征用的标的物是可消耗的动产，如食品、燃料等，政府返还的应是同质同量的种类物。

（5）补偿不同。征收应按照被征物的价值公平、合理补偿，被征收人因此产生补偿费用请求权；征用补偿主要包括财产使用补偿和财产毁损灭失补偿。财产使用补偿，是指为了抢险、救灾等紧急需要而强制使用被征用人的不动产或者动产的使用价值补偿；财产毁损灭失补偿，是指财产被征用后对毁损、灭失的财产价值的补偿。由此，被征用人产生使用费用请求权或损害赔偿请求权。