随着人口老龄化速度的加快，我国需要赡养的老人也在增加。据调查显示，目前我国大多数省、市、县的养老机构已经出现入住饱和的情况，迫切需要扩建或者新建养老院，而民办性质的养老机构数量仍然较少。虽然政府越来越重视养老问题，加大了对养老行业的资金投入，但是由于建设与运行养老机构的成本高、投资回收时间长、护工难请等原因，我国养老服务体系的发展一直受到制约。因此，财政投入的有限性、养老服务业的多样化需求都要求民间资本介入养老服务产业，这也是解决政府投资有限的一个必然选择。

（1）完善监管制度。为了维护市场秩序以及保障人民利益，政府在最大限度地开放市场以鼓励和吸引民间资本进入养老领域时，应该建立一套系统完善的监管制度。当然，该制度不是要求政府对民间资本进行严格限制或是制定“高门槛”，而是要依据法律规范对民间投资行为进行合理的管理与调节，既要保障市场主体享有投资自由的权利，也要保证投资行为不触犯法律，否则就要对其进行限制甚至是惩罚。可以采取以下措施进行监管：第一，建立信息公开制度。在经济全球化的趋势下，“自由化”的市场已成为各国经济改革的核心。例如在证券领域，政府监管机构已经无须对证券发行主体进行实质审查，只需制定相关法律明确市场主体的准入资格，然后由发行者提出申请经形式审查核准后即可。虽然监管主体在准入资格上降低了标准，但是配套的信息公开制度却让发行证券的公司信息被披露，为公众所知悉。同理，在民间资本进入养老机构时，我们也不必进行过多的政策审批或是事前审查。这种严格的准入程序势必会使投资者的积极性下降，而且对投资者的监管效果并不长久。只有放松市场准入管制，加强信息公开透明度，使监管部门、公众都参与其中，才能更好地实现对投资行为的管制。第二，完善退出机制。对民间资本的监管，笔者认为不仅要对其投资行为的合法性进行监督，也要对投资的“合格性”进行监督。市场化的经济体制以“优胜劣汰”为持续发展的动力，只有“退”才有“进”。我们认为民间资本参与养老机构建设时，应该确立一个系统、可操作的退出机制，完善民办养老服务机构的退出标准和程序。例如在民办养老机构运营期间，监管机构可在每季度、年度时间内按照规定进行年检、审计等，养老机构无法达到年检和审计要求，若无严重损害他人利益或违法行为的，经申请可以给予其三年的缓冲期，在缓冲期届满时仍未达到年检、审计标准的，监管机构取消其登记和运营资格，该民营养老机构退出市场。通过淘汰不合格的民间资本投资的养老机构，为新的、具有竞争力的民间资本提供投资空间，以“新血液”推动民间养老机构的发展。

（2）完善融资制度。第一，确立民间融资的合法性地位。以立法形式在法律上肯定民间融资的合法性，区别非法集资等非法融资活动。在民间融资方式中，民间借贷等方式占据重要地位，但是长期以来我国对民间融资合法性未予承认，很多民间中小企业为弥补资金短缺的难题而向民间公众借贷时往往不具有合法性，从而转变为非法集资。第二，银行借贷是一个重要的融资渠道，但是民营企业或个人常常因为缺乏第三方担保或抵押而被拒之门外。养老机构是一项前期投入大、受益慢的经营项目。民间投资者往往需要前期投入大笔资金，但不能马上回收资金流，这些特点使民间投资者需要资金，但又因缺乏稳定的资金使银行质疑其还款能力。因而政府应为民办养老服务机构开辟信贷渠道，创立新型的信贷品种，由政府推动设立小额贷款融资平台，为民营养老机构提供融资方式；对于缺乏固定资产的养老服务机构，由政府负责协调担保机构或建立非公有制的担保组织，解决担保问题。

（3）完善扶持政策。首先，完善优惠政策的操作程序与标准，使各项扶持政策，如财政补贴、税收优惠等都有明确具体的操作程序，而不显得宽泛化。其次，加大扶持力度。对民间资本投资经营的养老机构不仅要给予各项财政补贴、建设补贴、运营补贴以及税收优惠，还要为其提供养老建设用地的优惠政策。另外，对于老年人群也要根据情况提供补贴，使政府的扶持范围更加广泛。除此之外，完善行政救济制度也是十分必要的。对于无法获得应得的扶持、补贴、优惠的机构或个人，要保证他们的行政救济权利，如确立专门的主管监督部门，对于此类申诉要及时处理，保障各项政策都能得到贯彻实行。(www.daowen.com)

（4）放宽民间资本准入原则，完善行政许可制度。2012年民政部颁布了《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》，2013年国务院颁布了《关于加快发展养老服务业的若干意见》。这些文件都明确指出要鼓励民间资本投资养老机构，之后许多鼓励、引导民间资本入资养老机构的相关政策文件也随之出台。要贯彻落实这些政策，首先要降低民间资本的市场准入门槛，放宽民间资本准入原则，采取简便、宽松的准则，对不同类型、不同阶段的养老机构采取不同的准入标准。比如，在已实行的登记制度的基础上，在民间资本投资养老机构运作比较成熟的地方或是对民间投资的非营利性养老机构，可以以地方立法的形式明确民间资本的投资条件，投资者可以在守法经营、依法纳税的基础上依照法律规定条件向登记机关提交申请，登记机关对投资者实行形式审查，若符合规定则允许其设立。同时，对不同机构要区别情况、分类对待，尤其对于基层特别是农村基层养老机构和设施，立足实际，适当降低准入门槛。

（5）将民间资本投资养老机构的规定立法化、体系化。我国没有专门的市场准入法律制度，通常是分散在各个部门和地方的不同层次的法律法规、政策或产业指导等文件中形成的三级市场准入制度体系之中。在民间资本参与养老机构建设方面，目前为止也未有全面系统的市场准入法律规定，多是采用行政政策来规范、引导。但法律是一种强制性的行为规则，它是任何行政手段与经济手段都无法比拟和代替的。从国内外公用事业民营化的经验来看，将政策法律化，立法先行，以立法引导民营化改革，可以减少改革的盲目性。我国应加紧建立关于民间资本投资养老机构的准入法律规范，以法律作为政策的后盾，依法改革、执行，否则难以真正使民间资本参与养老机构的建设。