在严格的形式法治理论之下，行政在本质上是法治而非自治，行政行为是行使行政权力的行为，而行政权力属于法定权力，它具有不可自由处分性，行政机关在行政管理活动中不能自由放弃或转让其权力，因而行政应是“法定”行政而不是“议价”行政，在行政中应严格禁止“讨价还价”的现象。从形式法治主义的要求看，行政主体对于其所拥有的行政权进行处分的确可能会带来合法性的问题。因此，传统的行政法学理论是反对行政执法和解和行政诉讼和解的。

然而，公共行政因应社会现实之发展发生了很大的变化。自20世纪以来，行政的新领域不断涌现，国家的行政职能发生了根本性的变化，行政职能已不再是简单的维持社会秩序，行政机关已不再是“一个纯粹的传送带”[3]，而是积极地为社会提供服务和保障。在这种情况下，给付行政、福利行政逐渐取代了警察行政与秩序行政而成为现代公共行政的主流。在行政的方式手段上，传统单一的行政手段已远远不适应行政职能多样性的要求，因而行政契约、行政指导等手段或者其他非正式手段等与多元化行政相适应的手段进入行政领域。

在《联邦行政程序法》颁布以前，德国的联邦行政法院早在1966年就以判决的方式承认了“行政契约”的合法地位。[4]德国1976年《联邦行政程序法》承认了和解契约作为行政执法之替代方式。但基于行政法治原则的拘束和对行政主体贩卖公权的担忧，德国的行政程序法对和解契约的应用规定了较为严格的条件。该法第54条规定：“公法范畴的法律关系可以通过合同设立、变更或撤销，但以法规无相反规定者为限。行政机关尤其可以与拟作出行政行为的相对人，以签订公法合同代替行政行为的作出。”第55条规定：“第54条第2句意义上的公法合同，经明智考虑事实内容或法律状况，可借之通过相互让步消除存在的不确定性（和解）时，可以签订，但以行政机关按义务裁量认为达成和解符合目的者为限。”第59条第2款第（三）项规定，不具备订立和解合同的条件，且行政行为如具有相应内容的，即会因不属第46条所指的程序或形式瑕疵而违法的。

德国行政法学界认为和解合同是一种特殊的行政合同类型。行政和解合同的条件是：（1）存在着有关事实状况或者法律观点的不确定状态；（2）这种不确定状态不能查明或者非经重大支出不能查明；（3）通过双方当事人的让步，可以取得一致的认识。[5]可见，德国行政程序法对和解合同的规定是极其严格的。学界对和解合同的态度也较为谨慎。汉斯·J.沃尔夫等认为，行政和解合同的主要目的是程序的经济性，主要是为了避免漫长的程序和巨大的支出风险。在签订和解合同时，应当注意维持行政合法性的利益对裁量或者合目的性的要件提出了严格的要求。尤其是根据调查原则和证明责任规则，不宜草率使用和解合同这种活动方式。[6]毛雷尔也认为行政机关不得通过合同协议的方式扩大法定的活动空间。[7](www.daowen.com)

行政实务中，在社会法领域、租税法领域有行政和解契约之运用。在社会法领域，依德国《社会法典》第十篇第53条第（二）项之规定，于社会给付主体为给付时享有裁量权限者，得缔结行政契约。实务上有行政机关与退休劳工彼此就退休年金成立和解契约的情况；[8]在租税法领域，德国租税通则法中没有直接对行政契约之容许性加以规定，但在税务行政上，以行政契约来间接确定税额乃是合目的性且经常被使用的手段。德国联邦财务法院（BFH）之折衷见解一直主张：对于难以调查之事实情况，可以例外准许税捐机关与纳税义务人缔结和解契约，但是，对于未能获得解决之法律问题则不许缔结和解契约。[9]

在证券监管领域，对于证券领域的违法行为，德国1998年《有价证券交易法》（Wertpapierhandelsgesetz-WpHG）第12部分“刑罚与行政罚款”部分规定了具体的罚则。2001年《证券收购和兼并法》（Wertpapiererwerbs-und Übernahmegesetz WpÜG）对证券收购和兼并中的违法行为规定了刑罚和行政罚款。上述两部法律中均没有关于行政和解的规定。对于违反证券监管规定的违法行为，尚未构成犯罪的，德国联邦金融监管局（BaFin）按照法律规定处以行政罚款（administrative fine）。[10]但BaFin并没有采取行政和解的方式处理行政违法行为，而是通过制定行政罚款裁量基准的做法规范行政罚款。2013年11月，根据德国《有价证券交易法》，BaFin发布了《德国有价证券交易法行政罚款指南》（以下简称指南），专门适用于自然人或法人违反特别披露义务、表决权通知义务以及财务报告义务这三类较为常见的违法行为。这一指南事实上就是有关证券行政处罚的裁量基准。裁量基准是一种确定如何行使裁量权的行政规则，它通过对裁量权行使的范围、种类和幅度加以具体化的解释，以确保裁量权行使的统一性和平等性。指南运用三步法来确定具体个案中行政罚款的金额。第一步，根据违法行为计算罚款的基准额，基准额结合股票发行人的规模和违法行为情节的轻重来确定。在指南中，基准额通过若干表格展示，清晰明确。第二步，为反映当事人的特定违法行为，使用与违法行为尤其是违法者有关的额外评价标准对基准额进行调整，包括减轻和加重的标准。第三步，考虑当事人的经济状况或财务能力。[11]