在行政行为理论框架之下，证券监管措施悄然存在了，并且对传统的行政行为理论构成了挑战。其实这就是行政监管措施对传统行政法理论带来的新命题。

行政行为是行政法学尤其是大陆法系行政法学上所普遍接受和广泛使用的法学范畴，也是行政法尤其是大陆法系行政法的核心。对行政行为的系统研究，几乎需要行政法学的所有技术、涉及行政法的全部领域。奥托·梅耶在1895年出版的《德国行政法》中提出了“行政行为”这一行政法学核心范畴。根据他的界定，行政行为是“行政机关依法针对个别事件所作的对人民具有公权力的表示”。[17]经过系统的理论研究，行政行为成为行政法学的一个核心概念。明治宪法下的日本行政法学接受了这一理论，至今仍是行政法学研究中的重要领域。在我国台湾地区，基本上沿用了德国和日本的理论体系，将行政行为作为行政法学的基本概念来把握。

19世纪中叶，德国法学家为适应德国法制统一及其法典化进程的需要，掀起了一股概念法学的思潮。20世纪以来，概念法学在大陆法系国家以及日本和我国的法学界得以广泛流行。在行政行为领域，概念法学仍致力于行政行为的型式化。所谓“型式化之行政行为”是指，已经受实务、学说所讨论而已固定化之行政行为，其概念、体系与其他体系间互相间之关系已经大体完备者。型式化之行政行为主要有行政处分、行政契约、法规命令、行政规划及行政事实行为等。[18]行政行为是纷繁复杂的。从内容上看，既有为相对人设定权利的行为也有为相对人设定义务的行为，既有为相对人消灭权利的行为也有为相对人消灭义务的行为，既有消灭相对人作为义务的行为也有消灭相对人不作为义务的行为。从形式上看，既有书面的行为也有口头的行为，还有表现为具体动作的行为。从主体上看，既有行政机关的行为也有非行政机关的行为，既有公安、民政部门的行为也有经济、教育部门的行为。它们尽管都是行政行为，但又有各自的特征。我国20世纪的行政法学对此作了大量的逻辑处理工作，即寻求某类行政行为的共同素材，将具有相同素材的行政行为加以归类，再用一个行政行为的下位属概念加以命名和界定，从而形成各种不同模式或型式的行政行为，如行政许可、行政征收、行政裁决、行政处罚和行政强制措施等。[19]社会的发展，行政行为的灵活性，使得新的行政行为层出不穷、原有的行政行为也变幻莫测，如行政计划、行政合同、行政指导、行政私法行为和行政事实行为等。〔1〕(www.daowen.com)

有学者指出，这种型式化之行政行为，虽然具有制度化、衔接性和储藏性的功能，可以带来制度化与稳定性等优点，但相对的，型式化之行政行为也存在过度抽象性、过度集中性的缺陷，且缺乏对行政过程与行政法律关系的研究。[21]我国行政法学理论对行政行为作了具体细致划分，整个行政法律法规体系不仅按具体行政行为的类型设定部门法，而且对该具体行政行为的范围、特点、设定权限、实施程序等做出了相应的不同规定。这一理论首先影响了我国的行政立法。从1994年《行政处罚法》到2003年《行政许可法》，再到2011年《行政强制法》，全国人大完成了对最常见的三种行政行为进行立法的任务。行政机关在实施行政处罚、行政许可和行政强制这三种行为时必须分别遵守上述三部法律中对行为程序的规定。行政行为型式化理论不仅对我国立法产生影响，也直接影响到司法审查。法院在对行政争议进行审查时，也是按照具体行政行为的性质和类别适用相应的法律规范。对此，最高人民法院曾于2004年下发《关于规范行政案件案由的通知》，明确了确定案件案由的基本方法是划分案件的类别，以行政管理范围为“类”，以具体行政行为种类为“别”进行构造。并将具体行政行为分为以下27类：行政处罚、行政强制、行政裁决、行政确认、行政登记、行政许可、行政批准、行政命令、行政复议、行政撤销、行政检查、行政合同、行政奖励、行政补偿、行政执行、行政受理、行政给付、行政征用、行政征购、行政征收、行政划拨、行政规划、行政救助、行政协助、行政允诺、行政监督、其他行政行为。[22]一旦某一行政争议所涉及〔1〕参见叶必丰：“法学思潮与行政行为”，载《浙江社会科学》2000年第3期。的行政行为尚未出台独立的部门法律，囿于我国统一行政程序法的缺失，法院在审查时难免倍感艰辛。

而“证券监管措施”这一特定概念，正是在行政处罚法出台后、其他行政行为的专门规范法出台前这一立法空缺期间内出现的。前文所涉及的监管谈话、出具警示函，记入诚信档案并公布、责令改正、责令限期整改、认定为不适当人选等证券监管措施就难以归入某一既有行政行为形式。在像我国这样将行政行为型式化，并分别立法进行法律约束这种框架之下，证券监管措施极易因此而逃脱法律的规范，导致行政权力的滥用。