根据《现代汉语词典》的解释，“备案是指向主管机关报告事由，存案以备查考。”根据这一解释，行政备案的核心内涵是指，当事人向行政机关报告，行政机关接受这种报告、保存有关资料以便参考、公示。

有观点认为，行政备案是指公民、法人或其他组织依法将与行政管理有关的具体事务的相关材料向行政主体报送，行政主体对报送材料收集、整理、存档备查的一种程序性事实行为和行政法律制度。〔1〕也有观点认为，行政备案是指行政机关为收集与行政管理相关的信息，加强行政监督检查，依法要求公民、法人和其它组织报送与行政管理有关的材料，并对报送的材料进行收集、整理、存档备查的行为。[21]还有一种观点认为，备案是一种告知性行为，是相对人事后用书面形式向行政机关提供有关信息，不存在行政机关准予其从事特定活动的问题，因而不是行政行为也不是行政审批。[22]这是三种较为典型的定义，主要的区别在于行政备案是否应行政机关的要求而进行。关于行政备案行为的性质，多数观点认为是一种〔1〕朱最新、曹延亮：“行政备案的法理界说”，载《法学杂志》2010年第4期。程序性的事实行为。[24]也有观点认为行政备案是一个讲究形式审查和程序正义的行政法律行为。[25]全国仅有的一部关于行政备案的地方政府规章《广州市行政备案管理办法》第2条规定：“本办法所称的行政备案，是指行政机关为了加强行政监督管理，依法要求公民、法人和其他组织报送其从事特定活动的有关材料，并将报送材料存档备查的行为。”

我们认为，行政备案是行政机关依法要求公民、法人和其他组织报送其从事特定活动的有关材料，并将报送材料存档备查的行为。行政备案从性质上而言是一种行政事实行为。“事实行为是指以某种事实结果而不是法律后果为目的的所有行政措施。”[26]学者们大多将是否发生法律效果作为区分行政事实行为与行政法律行为的标准。[27]“行政事实行为是与行政法之法律行为相对之行为。事实行为的结果并不涉及法律关系，也就是不为了产生、变更或消灭一个行政法上的权利或者是义务关系，而仅仅产生了事实效果。”[28](www.daowen.com)

行政备案从性质上而言属于行政事实行为。通常情况下，行政备案的功能包括信息收集、信息披露和存档备查。但无论上述哪一种情况，行政备案都不以产生特定法律效果为目的[29]。通过备案进行信息收集、信息披露，主要是为行政决策或行政执法提供基础，对于相对人而言，这种行政备案只是一种程序性行为，行为的结果并不对相对人权利义务产生直接影响；主要是通过备案来检查监督相对人的相关行为是否合乎法律，合乎法律则行为完结，不合乎法律则可能产生行政处罚等行政行为，因此，这种备案只是行政处罚等行政行为的前置性程序行为，其本身也不对相对人权利义务产生直接影响。[30]

事实上，行政备案也是行政机关的一种规制手段。所有规制工具或规制策略都具备四重必要特征，即对象（target）、规制者（regulator）、命令（command）和结果（consequences）。[31]第三个必要的规制属性为命令，指代规制者命令对象采取或者不得采取某些行为。由此看出，行政备案是一种传统的命令控制型（command and control）的规制手段。行政备案广泛存在于行政规制的各个领域，