在我国，《宪法》《土地管理法》《森林法》《矿产资源法》《水法》《渔业法》《野生动物保护法》等自然资源立法，《环境保护法》《海洋环境保护法》等自然环境立法，《城乡规划法》《文物保护法》《刑事诉讼法》等，均有对所有权进行限制的规定。

1.公法限制的内容

（1）成为土地、自然资源等法律规定的特定物权客体的所有人资格的限制。我国《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”《物权法》第41条规定：“法律规定专属于国家所有的不动产和动产，任何单位和个人不能取得所有权。”

（2）对某些特定物权客体的所有权使用、收益和处分的限制。《土地管理法》（下文括弧内简称《土》）第4条规定，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。第37条规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。《水法》第51条规定，工业用水应当采用先进技术、工艺和设备，增加循环用水次数，提高水的重复利用率。《城乡规划法》规定，城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。

（3）对所有权的征收、征用。征收是指国家为了公共利益的需要，利用公权力强制地、有偿地取得他人财产权利的行为。《物权法》第42条第1款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”另外，2011年通过的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第2条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”根据《物权法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，要征收他人的房屋必须要具备以下条件：^[4]

①征收的目的只能是基于公共利益。征收必须且只能是基于公共利益，这是判断征收是否合理的首要标准。但目前我国法律并没有对“公共利益”的含义及界限作出明确规定。一般而言，法官界定“公共利益”，主要从以下几个方面判断：其一，受益人的范围。受益人是否特定、受益人人数多寡等都是判断公共利益的重要因素。在认定公共利益时，如果受益人的范围限于特定的人，或者受益人人数过少，一般不能认定为涉及公共利益。其二，征收是否会给当地居民造成过大的损失或过重的负担，也就是说，应当衡量损失与目的是否相当，不能因为征收而给居民造成过分的不利影响。其三，公共利益的层次性。国家为了保护更高层次的利益（如国家的安全利益、个人的生命健康等），而采取征收方式，牺牲一些层次较低的利益，如普通的财产利益，基于此种情况而进行的征收较为普遍。

②征收的主体只能是国家。征收的性质决定了征收的主体只能是国家。在符合公共利益的情况下，政府代表国家具体实施有关不动产征收的行为。自然人和其他任何社会组织均不能成为征收权人。

③征收必须符合法律规定的权限和程序。根据《物权法》的规定，征收必须依照法律规定的权限和程序进行。我国法律对征收权限的规定主要体现在《土地管理法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》中。《土地管理法》第45条第1、2款规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”

根据《土地管理法》第45条第3款的规定，征收农用地的，应当依照《土地管理法》第44条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依本条第1款的规定另行办理征地审批。

另外，根据《土地管理法》第46条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施；被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

④征收应当给予被征收方适当的补偿。征收是一种强制的、有偿的行政行为，国家应当给予被征收方经济上的补偿。根据《物权法》和《土地管理法》的规定，征收集体所有的土地，国家应当足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权利。《物权法》第42条第3款规定：“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权利；征收个人住宅的，还应当保障被征收入的居住条件。”

对于征收补偿的程序，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第10、11、12条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。

我国《物权法》不仅规定了征收，还规定了征用。二者都是国家运用公权力对自然人的私有财产权进行限制的形式，均是国家强制力运用的结果。但是，征收的对象是房屋等不动产，其结果是房屋等不动产所有权人丧失所有权，而征用的对象既包括动产，也包括不动产，其限制的仅仅是所有权人对于其所有物的使用权，并且在紧急状态消除后，征收人还应当将征用财产返还给被征收人。

在《物权法》制定过程中，对于是否需要明确界定“公共利益”，曾经出现了很大争论。有学者认为，完全有可能对我国的《宪法》和有关法律中的“公共利益”用语的内涵和外延加以界定。其方法是：首先，给“公共利益”下一个简要的定义，如公共利益是指涉及国家安全和广大社会公众福祉的利益；其次，尽可能较全面地列举出所有属于公共利益范畴的事项，如我国台湾地区的“土地法”中列举的事项（当然不限于这些事项）；再次，设立一个概括性（兜底性）条款，即在立法中无法列举或难以列举的其他应属于“公共利益”范畴的事项；此外，再设立一个排除性条款，明确哪些事项不属于“公共利益”的范围，应该排除在外的，如企业从事商业性开发、政府兴建高尔夫球场等事项；最后，还可考虑设立一个一般限制性条款，即规定在处理个案中，“公共利益”的范围应以相应事项所必需者为限等。^[5]

但是也有学者认为，法律上难以对公共利益的内涵及外延进行妥当的界定。首先，公共利益范围的宽泛性。公共利益所包括的范围是非常宽泛的，如国防、交通事业、水利事业、公共卫生、教育、政府机关及慈善事业等，它既可能是经济利益，也可能是指社会福祉，还可能包括教育、卫生、环境等各个方面的利益。其范围究竟有多宽，很难界定。而且公共利益和纯商业利益之间存在一定程度上的交叉。其次，公共利益内容的变动性。公共利益本身是一个开放的概念，具有不可穷尽性，也就是说其类型繁多，且随着社会的发展而不断发展。因不同社会的发展阶段、各国的具体国情、经济发展水平等，它会具有不同的内涵。而且它与国家政策和不同时期的社会需要具有非常密切的联系。社会的不同时期的治国方略、采用的政策等，都会在一定程度上影响到公共利益的内涵和实现。在特殊情况下，仅由某些特定人受益的利益也可能向公共利益转化。再次，公共利益内容的不确定性。公共利益内容本身是一个价值判断的对象，具有一定的主观性，不同的人对公共利益的看法可能是不同的。最后，公共利益层次的复杂性。公共利益本身也具有不同的层次，这决定了在法律上对其类型化是十分困难的。^[6]

我国《物权法》并没有对“公共利益”的内涵及外延进行规定，在实践中出现了大量打着“公共利益”的旗号从事商业开发的现象。有鉴于此，《国有土地上房屋征收与补偿条例》对房屋的征收和国有土地使用权的收回规定了较为明确的“公共利益”的范围要求。国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”(www.daowen.com)

⑤对所有权的剥夺，这是对所有权的最大限制。国家可以依法对违法财产实行收缴、没收。《刑法》规定的罚金、没收财产，《行政处罚法》规定的罚款、没收违法所得、没收非法财物等均属对所有权的剥夺。

2.公法限制的形式

（1）使所有人负作为义务。如法律规定，在地下、内水、领海及其他场所发现文物的应当上交国家，否则将负一定的法律责任。

（2）使所有人负不作为义务或容忍义务。如《刑事诉讼法》第109条规定，为了收集犯罪证据、查获犯罪人，侦查人员可以对犯罪嫌疑人以及可能隐藏罪犯或者犯罪证据的人的身体、物品、住处和其他有关的地方进行搜查。涉及搜查的有关人员负有容忍义务，不得阻挠。

【基本案情】^[7]

2007年10月16日，湖南省株洲市房产管理局向湖南冶金职业技术学院作出株房拆迁字[2007]第19号《房屋拆迁许可证》，杨瑞芬的部分房屋在拆迁范围内，在拆迁许可期内未能拆迁。2010年，株洲市人民政府启动神农大道建设项目。2010年7月25日，株洲市发展改革委员会批准立项。2011年7月14日，株洲市规划局颁发了株规用[2011]0066号《建设用地规划许可证》。杨瑞芬的房屋位于泰山路与规划的神农大道交汇处，占地面积418平方米，建筑面积582.12平方米，房屋地面高于神农大道地面10余米，部分房屋在神农大道建设项目用地红线范围内。2011年7月15日，株洲市人民政府经论证公布了《神农大道项目建设国有土地上房屋征收补偿方案》征求公众意见。2011年9月15日，经社会稳定风险评估为C级。2011年9月30日，株洲市人民政府发布了修改后的补偿方案，并作出了[2011]第1号《株洲市人民政府国有土地上房屋征收决定》（以下简称《征收决定》），征收杨瑞芬的整栋房屋，并给予合理补偿。

杨瑞芬不服，以“申请人的房屋在湖南冶金职业技术学院新校区项目建设拆迁许可范围内，被申请人作出征收决定征收申请人的房屋，该行为与原已生效的房屋拆迁许可证冲突”和“原项目拆迁方和被申请人均未能向申请人提供合理的安置补偿方案”为由向湖南省人民政府申请行政复议。复议机关认为，原拆迁人湖南冶金职业技术学院取得的《房屋拆迁许可证》已过期，被申请人依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定征收申请人的房屋并不违反法律规定。申请人的部分房屋在神农大道项目用地红线范围内，且房屋地平面高于神农大道地平面10余米，房屋不整体拆除将存在严重安全隐患，属于确需拆除的情形，《征收决定》内容适当，且作出前也履行了相关法律程序，故复议机关作出复议决定维持了《征收决定》。杨瑞芬其后以株洲市人民政府为被告提起行政诉讼，请求撤销《征收决定》。

【争议焦点】

株洲市人民政府作出的[2011]第1号《株洲市人民政府国有土地上房屋征收决定》是否合法？

【判旨】

株洲市天元区人民法院一审认为，关于杨瑞芬提出株洲市人民政府作出的[2011]第1号《株洲市人民政府国有土地上房屋征收决定》与株洲市房产管理局作出的株房拆迁字[2007]第19号《房屋拆迁许可证》主体和内容均相冲突的诉讼理由，因[2007]第19号《房屋拆迁许可证》已失效，神农大道属于新启动项目，两份文件并不存在冲突。关于杨瑞芬提出征收其红线范围外的房屋违法之主张，因其部分房屋在神农大道项目用地红线范围内，征收系出于公共利益需要，且房屋地面高于神农大道地面10余米，不整体拆除将产生严重安全隐患，整体征收拆除符合实际。杨瑞芬认为，神农大道建设项目没有取得建设用地批准书。2011年7月14日，株洲市规划局为神农大道建设项目颁发了株规用[2011]0066号《建设用地规划许可证》。杨瑞芬认为，株洲市规划局在复议程序中出具的说明不能作为超范围征收的依据。株洲市规划局在复议程序中出具的说明系另一法律关系，非本案审理范围。株洲市人民政府作出的[2011]第1号《株洲市人民政府国有土地上房屋征收决定》事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，判决维持。

株洲市中级人民法院二审认为，本案争议焦点为株洲市人民政府作出的[2011]第1号《株洲市人民政府国有土地上房屋征收决定》是否合法。2010年，株洲市人民政府启动神农大道建设项目，株洲市规划局于2011年7月14日颁发了株规用[2011]0066号《建设用地规划许可证》。杨瑞芬的部分房屋在神农大道建设项目用地红线范围内，虽然征收杨瑞芬整栋房屋超出了神龙大道的专项规划，但征收其房屋系公共利益需要，且房屋地面高于神农大道地面10余米，如果只拆除规划红线范围内部分房屋，未拆除的规划红线范围外的部分房屋将人为变成危房，失去了房屋应有的价值和作用，整体征收杨瑞芬的房屋，并给予合理补偿符合实际情况，也是人民政府对人民群众生命财产安全担当责任的表现。判决驳回上诉，维持原判。

【评析】

近代民法奉行“所有权绝对原则”，因而所有权人的权利可以上至无垠天空，下可至无穷地底，但是后来随着经济活动的复杂化和规模化，倡导绝对的所有权观念已经不能符合社会发展的需要了，于是从公法、私法两个层面产生了对于所有权的限制。私法上的限制，体现在相邻关系、善意取得制度等对于所有权的限制。公法上的限制，体现在对于动产或不动产的征收、征用上。由于征收会导致所有权人终局性地丧失所有权，这是对所有权的最强烈的限制，因而各国都对征收规定了严格的条件和程序限制，防止公权对私权造成侵犯。《物权法》颁布之前，我国因为缺乏专门的法律规范土地和房屋的征收及拆迁问题，因而出现了极大的社会问题，《物权法》为此专门对征收的条件作了规定。2011年，国务院又专门发布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对国有土地上房屋的征收与补偿问题进行了全面规定。

在本案中，杨瑞芬的部分房屋在征收范围内，且征收其房屋的目的是为了修建道路、改善道路交通状况，因而是为了公共利益的需要。如果只征收在规划范围内的部分房屋，那么未拆除的规划红线范围外的部分房屋将人为变成危房，失去了房屋应有的价值和作用。因而相关行政主体决定整体征收杨瑞芬的房屋，并给予其合理补偿，符合法律规定。本案也是最高人民法院公布的征收拆迁十大案例之一。