一、欧盟ELV指令

关键词:

报废车辆回收指令End-of-Life Vehicle(ELV)

再使用、再回收和再生利用(Reuse，Recycling and Recovery，简称3R)

ELV:End-of-Life Vehicle的缩写，欧盟委员会和欧洲议会为了保护环境，减少车辆报废产生的废弃物，制定的报废车辆回收指令。

3R:Reuse，Recovery and Recycling再使用、再回收和再生利用。

再使用Reuse[1]:废弃产品或其中的元器件、零部件继续使用或经清理、维修后直接用于原来用途的任何行为。

再生利用Recycling:对废弃产品进行处理，使之能够作为原材料重新利用的过程，但不包括对能量的回收和利用。

回收利用Recovery:对废弃产品进行处理，使之能够满足其原来的使用要求或用于其他用途的过程，包括对能量的回收和利用。

回收利用率Recovery Rate:废弃产品(Waste Product)中能够被回收利用(Recovery)部分，包括再使用(Reuse)部分、再生利用(Recycling)部分和能量回收(Energy Recovery)的质量之和与已回收的废弃产品的质量之比。

（一）指令产生背景和过程

从20世纪90年代初期开始，欧盟的一些成员国政府开始考虑对报废车辆的零部件和材料再使用、再利用和回收利用，以达到保护环境和节约资源的目的。首先是法国和荷兰，由政府和机动车工业界之间签订双边协议，确定报废车辆再利用和回收利用的目标[2]。在1997年，欧洲委员会采纳了这一做法，对车辆和零部件的“再使用、再利用、再回收”(Reuse，Recycling and Recovery)制定更加清晰的目标，并且要求生产商对新车型计算回收利用率。2000年9月，欧洲议会和欧盟理事会正式采纳了各方提议，协调了各成员国的现有法规，并颁布技术指令2000/53/EC，简称ELV指令[3](表13-1)。开始将报废车辆的回收利用纳入法制化的管理体系，后期对其进行不断补充和完善。2000/53/EC指令充分体现了生产者的延伸责任(Extended Producer Responsibility，EPR)，要求汽车生产商对废弃产品承担延伸责任，即减量化责任、产品环境信息披露责任和回收利用与处理责任。

表13-1 欧盟ELV指令修订表

（二）ELV指令的内容

ELV指令主要由13个部分组成，目标是为了防止车辆废弃物的产生，建立起收集、处理、再利用报废汽车的机制，以减少废弃物的处置。具体来说，它确定了报废汽车“再使用与再利用”(reuse and recycling)和“再使用与回收利用”(reuse and recovery)的两个阶段目标，并禁止或限制使用4种重金属(铅、汞、镉、六价铬)。主要内容有以下五点。

1.有害物质管控

ELV指令鼓励汽车生产企业以及材料和零部件的制造商在保证功能和性能的前提下，尽可能从车辆设计阶段就减少有害物质的使用，以便防止有害物质释放到环境中。同时，汽车生产企业要在新车的设计和生产中，充分考虑报废汽车及其部件和材料的拆解、再使用和回收利用，要采用易拆解和易回收的结构性设计，与材料和设备制造商共同提高车辆及其他产品回收材料的使用数量，以促进回收材料市场的发展。具体指出四种管控重金属(铅、汞、镉、六价铬)，要求除豁免条款外，每一均质材料中铅、汞或六价铬质量分数不超过0.1%;每一均质材料中镉的质量分数不超过0.01%。

2.回收利用目标

关于对汽车回收利用的要求，ELV指令提出了两个阶段目标:在2006年1月1日前，欧盟所有报废车辆再使用率和回收利用率至少要达到85%，再使用率和再利用率至少要达到80%;2015年1月1日前，所有报废车辆再使用率和回收利用率至少达到95%，再使用率和再利用率至少达到85%。图13-1为欧盟ELV指令回收利用管理要求时间表。

图13-1 欧盟ELV指令回收利用管理要求时间表

3.回收网络的建立

ELV指令规定，相关行业(销售点、回收企业、保险公司、拆解企业、破碎企业、再生利用企业、处理企业)应采取必要措施，保证废车和二手车部件回收处理体系的建立。并建立一套体制来确保把出示拆解证明用作报废车辆注销的条件。对于2002年7月1日以后的新车及2007年1月1日以后的全部废车，各成员国应采取必要的措施确保报废车辆免费交给已获认证的回收处理企业回收，最终所有者不负担费用，而是由生产者担负全部或大部分的回收、处理费用。

4.报废拆解的技术规定

正确拆解是提高报废汽车回收利用水平的重要途径和手段。ELV指令规定，汽车生产企业在新车型投放市场后6个月内提供该车型的拆解信息，确保车辆报废后的高效拆解;采用与材料和设备制造商一致的编码标准，以便识别再使用和回收利用的部件和材料;要对汽车所用的材料(不宜分拣或对人体和环境有害的材料)种类、性质进行标识，以便分类、回收和处理。在后期具体操作中，有的企业已经要求在大于20 mm的塑料件上增加材料标识，这样可以方便拆解企业识别塑料零件，并进行分类回收。目前，各国所采用的标识规则主要是国际标准化组织和美国汽车工程师协会发布的相关标准[4]。同时，该指令还要求欧盟各国应在报废车辆存储、处理场所和拆解规范等方面提出最低技术要求。如报废处置期间，应拆除蓄电池和液化气罐，拆除有爆炸危险的部件(如气囊等)，拆除含汞部件，分离、收集并保存燃料、各种油类、冷却液、防冻液及废车上的其他液体等，以防止报废汽车处理过程中所造成的污染[5]。

5.强制汽车产品进行RRR型式认证

继ELV后，陆续出台了2005/64/EC《关于机动车辆的重复使用性、可循环利用性及可回收利用性的机动车辆型式认证》指令(以下简称“RRR型式认证”)，70/156/EEC《机动车辆及其挂车型式批准》修订，并成为70/156/EEC框架内的独立指令以及2009/1/EC指令修订2005/64/EC的RRR型式认证规章，明确要求各整车企业要从整条供应链收集信息[6]。ELV指令与RRR型式认证指令的关系见图13-2[5]。RRR型式认证指令进一步细化了欧盟报废汽车回收利用管理的具体措施，规定自2006年12月15日起，各成员国须依据该指令规定开展车型型式批准工作，不得拒绝执行;自2008年12月15日起，对不符合该指令要求的车型要拒绝签发欧盟车型批准证书;自2010年7月15日起，新车生产所使用的各成员国签发的旧版符合性证书不再有效，拒绝登记、销售和使用不符合该指令规定的新车，以确保欧盟回收利用管理成效[5]。对此，欧洲汽车制造商协会(ACEA)编制了《已验证技术清单》(PTL)，用于指导RRR的计算。

图13-2 ELV指令与RRR型式认证指令的关系[5]

（三）欧盟各成员国对ELV指令的实施

自ELV指令颁布后，各欧盟成员国纷纷按照要求，先后出台了符合本国特点的报废汽车回收利用的法规。以下仅介绍几个主要欧盟国家的法规执行情况。

1.德国报废汽车回收利用体系

德国有关报废汽车回收利用的法律最早源于1992年通过的《旧车限制条例》;1996年生效的《循环经济和废弃物法》也对报废汽车有所规定。2002年6月28日，根据欧盟报废汽车ELV指令和《旧车限制条例》，制定了《废旧车辆处理法规》，又根据欧盟的要求于2006年2月9日进行了修订。

德国实行联邦、州和地方(乡镇)三级联邦制管理，对报废汽车回收利用的管理主要涉及的部门及其主要任务如表13-2所示。

表13-2 德国对报废汽车管理的相关部门及其主要任务

德国的汽车生产企业与废弃物处理企业积极合作，致力于研究粉碎残余物的分离技术(如大众-Sicon工艺)，提高粉碎残余物的再生利用率，并已经取得了良好成效。如图13-3所示，为德国报废汽车典型处理程序。运用大众汽车-Sicon的技术处理，硬塑料、橡胶、纺织品、玻璃和金属废料可以取代初级原材料，从而有益于自然资源的保护。除了生态效益外，随着原材料价格的持续上涨，该技术也为二级原材料用户提供了在经济上具有吸引力的替代方法。目前大众汽车-Sicon工艺已经在欧盟大多数国家的市场中实施，并取得了不错的效果[7]。

图13-3 德国报废汽车典型处理程序

2.瑞典报废汽车回收利用体系

1975年，瑞典实施了一项汽车报废计划，该计划是通过设立汽车报废基金(Car Scrapping Fund)实现报废汽车的回收利用，但基金根据受益者支付原则由汽车消费者支付。

2000年，在欧盟ELV指令指导下，瑞典在原有的报废汽车回收利用框架内引入了延伸生产者责任制度(EPR)，构建以汽车生产商、拆解商、消费者和政府(汽车报废基金管理者)为主要主体的报废汽车回收利用体系，如图13-4所示[8]。

图134 实施EPR后瑞典报废汽车回收利用体系

3.俄罗斯报废汽车回收利用体系

俄罗斯在2010年3月8日推出乘用车“以旧换新”补贴政策，推动了老旧汽车的报废回收工作。目前，俄罗斯工业贸易部已经认证了153个适宜进行汽车回收利用的站点，每个站点拥有收集危险废弃物、黑色和有色金属及其无害化处理的许可证。欧盟ELV指令制定多年后，俄罗斯在汽车回收利用法规制定方面却还处于研究和探索阶段。目前，俄罗斯、白俄罗斯和哈萨克斯坦正在对与机动车安全回收利用要求有关的《关税联盟技术法规草案》进行探讨及征求意见。《关税联盟技术法规草案》中规定，M1和N1类车辆的可再利用率至少应为80%，可回收利用率至少应为85%;对于其他车辆类别，可再利用率至少应为85%;可回收利用率至少应为90%;在实施时间上，适用于M1和N1类车辆的技术法规于2014年开始执行，适用于其他车辆类别的技术法规于2020年生效。此外该法规中还包括零部件标记要求和向回收拆解企业提供关于车辆拆解顺序信息等的要求[9]。

二、美国报废车辆回收利用体系(www.daowen.com)

1991年美国三大汽车公司(通用、福特、克莱斯勒)成立了车辆回收联盟VRP(现称为美国汽车研究理事会，USCAR)，规范报废汽车回收利用流程，建立资源型研究机制，共同出资研究报废汽车的回收利用技术。2001年出版了《未来报废汽车回收利用指南》，明确了美国报废汽车回收利用率要在2020年达到95%的目标(图13-5)。该《指南》还预测:2020年的报废汽车的材料包括75%的金属、15%的塑料和10%的其他材料，如玻璃、液体等。如图13-5所示，报废汽车的拆解占报废汽车的10%，其中金属零部件的再使用和再制造占5%，散装材料的回收利用占5%。粉碎和材料分拣回收利用占报废汽车的90%，其中填埋只占5%[10]。

图13-5 美国2020年报废汽车回收利用率目标[10]

虽然美国没有国家级的报废汽车回收利用法规，但是有关产品连带责任的法规，再加上完善的环境保护法规体系，严格限制了废弃物的填埋，将报废汽车所造成的环境污染降低到了最小限度。产品连带责任是指产品制造链中的部分或全部制造商和销售商要对生产销售危险产品或缺陷产品所造成损失负有连带的法律责任。这种连带责任包括三类:设计缺陷、制造缺陷和无提醒过失。美国与汽车回收利用管理相关的文件见表13-3。

续表

美国部分州政府特别关注对含汞车灯和开关的处理，并颁布了相应的技术法规。如:缅因州LD1921，佛蒙特州参议院法案181，康涅狄格公共法02-90，马里兰州众议院法案136，纽约法2004年第145章等。这些州立法都要求汽车制造商在产品上增加标签，明显标识含汞零部件的使用情况，并要求在报废汽车处置前预先拆除这些含汞零部件，以防止报废汽车在回收利用过程中造成二次污染[10]。

三、韩国报废车辆回收利用体系

近年来韩国的注册车辆总数整体呈现上升趋势，但上升速度较为缓慢，2012年达到1 887万辆，报废车辆的数量占注册车辆总数的4%左右。韩国政府2007年4月27日颁布了《电子电器设备和车辆资源回收利用法案》，并于2008年1月1日起正式实施。该法案主要包括两部分内容，即电子电器设备的回收利用及车辆的回收利用。

韩国的ELV法规主要包括两方面的规定。一个是前端预防性规定:(1)要求车辆中铅、汞和六价铬的质量分数低于0.1%，镉的质量分数低于0.01%;(2)生产企业应对产品进行可回收利用性设计，包括进行部件标识、设计更为易于分离和拆解的结构，并在产品的设计阶段进行产品自检，提高产品的可再利用性;(3)汽车生产企业应向拆解回收企业提供拆解技术信息，从而促进对报废汽车的有效回收利用。另一个方面规定是末端规定，要求在2009年1月1日至2014年12月31日，每辆车的实际回收利用率应达到85%以上，其中允许能量回收的部分为5%;自2015年1月1日之后，每辆车的实际回收利用率应达到95%以上，其中允许能量回收的部分为10%。报废汽车需分别进入拆解企业、粉碎企业、ASR回收企业(ASR-automobile shredder residue汽车破碎残余物)及制冷剂回收企业进行处理[11]。

四、日本报废车辆回收利用体系

在20世纪90年代的日本，一系列废弃物不法投弃事件的发生，使得汽车粉碎残渣(ASR)被定为有害废弃物，并规定ASR不能在稳定型垃圾填埋场处理，必须在管理型垃圾填埋场处理。这样处理费用的上升和资源的有限，迫切需要制定政策法规，提高再利用率[12]。日本《汽车回收利用法》于2002年7月12日在国会审议通过，于2005年1月1日开始实施。《汽车回收利用法》规定，汽车用户要交纳回收利用费，包括5项费用:ASR汽车破碎残渣、安全气囊、氟利昂处理费、资金管理费和信息管理费。通过征收回收再利用费增强消费者保护环境的意识。新的管理体系对粉碎残渣、氟利昂和安全气囊类三种物质规定了不同的回收要求。其中，汽车粉碎残渣(ASR)的回收采取质量回收和热量回收并用的方法。ASR的再利用目标是2005年回收30%(质量分数，相当于整车88%的实际再生利用率)，2010年50%(相当于整车92%的实际再生利用率)，2015年70%。当ASR回收率达到70%的时候，整车质量回收再利用率可达95%，与欧盟的目标相当。

在管理上，经济产业省、环境省负责研究制定指导报废汽车回收处理的政策法规，负责制定报废汽车回收处理行业(主要是拆解企业及粉碎企业)的准入要求;国土交通省及其下属各地方陆运支局实施对车辆和道路交通管理。另外，由各地方政府负责报废汽车回收处理行业的登记和准入审批。

日本汽车回收再利用促进中心，由日本汽车工业协会赞助，负责促进汽车回收再利用以及合理处理的调查和研究、普及和推广，信息提供、系统运行和管理、交流合作以及基于《汽车回收利用法》的资金管理、再资源化、信息管理等工作。

汽车再资源化协力机构，由12家日本国内汽车厂商以及日本汽车进口协会组成。其职责有:实现氟利昂类、安全气囊类废品的接收和再资源化(分解)，建立物流和回收再利用(分解)体制;向氟利昂类回收单位和汽车拆解厂支付回收费;向氟利昂类分解工厂、安全气囊类再资源化厂支付处理费，并进行业务监督和审计[13]。日本汽车回收利用管理体系如图13-6所示。

图13-6 日本的汽车回收利用管理体系

五、中国报废车辆回收利用体系

1.汽车报废管理

国务院于2001年6月发布并开始实施《报废汽车回收管理办法》，对报废汽车回收企业资格认定条件、申请程序、个人或单位对报废汽车的责任、报废汽车回收过程及管理等做出了规定。

2013年5月1日实施了《机动车强制报废标准规定》，对机动车强制报废的标准、各类机动车的使用年限、行驶里程等做了详细规定。

2004年5月1日起施行的《道路交通安全法》第十四条规定:国家实行机动车强制报废制度，根据机动车的安全技术状况和不同用途，规定不同的报废标准。

另外，针对报废机动车拆解和破碎过程的污染防治和环境保护，2007年4月9日，国家环境保护总局批准并由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门负责监督实施《报废机动车拆解环境保护技术规范(HJ348—2007)》。

2008年实施的《报废汽车回收拆解企业技术规范》(GB 22128—2008)详细规定了报废汽车回收拆解企业的要求、作业程序、管理制度等。

目前，《报废机动车回收拆解管理条例》(征求意见稿)还规定了机动车生产企业、进口企业在报废机动车拆解活动中的责任，要求汽车生产、进口企业应当在新车型上市6个月内，向报废汽车回收拆解企业提供拆解指导手册及相关技术信息。同时，对回收拆解企业应当具备的条件、申请流程、技术规范等也做出了相应的规定。

从行政职能上来划分，我国商务部门、公安、工商行政管理部门在各自的职责范围内负责组织全国报废汽车回收利用(含拆解)的监督管理工作[14]。

2.汽车回收利用管理

汽车回收利用标准体系主要包括回收利用、汽车禁限用物质、零部件再制造等几个领域。

2006年2月6日，国家发改委、科学技术部和国家环保总局联合颁布了《汽车产品回收利用技术政策》。它明确提出了由汽车生产企业承担回收处理其产品的责任要求，规定生产企业要逐步提高产品的可回收性、禁用有害物质，并提出了明确的分阶段目标和时间节点要求，即从2010年起，所有国产及进口的M2类和M3类、N2类和N3类车辆的可回收利用率要达到85%左右，其中材料的再利用率不低于80%;所有国产及进口的M1类、N1类车辆的可回收利用率要达到80%，其中材料的再利用率不低于75%;同时，除含铅合金、蓄电池、镀铅、镀铬、添加剂(稳定剂)、灯用水银外，限制使用铅、汞、镉及六价铬。2012年起，所有国产及进口汽车的可回收利用率要达到90%左右，其中材料的再利用率不低于80%。2017年起，所有国产及进口汽车的可回收利用率要达到95%左右，其中材料的再利用率不低于85%[15]。

2015年6月9日，工业和信息化部发布《汽车有害物质和可回收利用率管理要求》(第38号公告)。自2016年1月1日起，我国对总座位数不超过9座的载客车辆(M1类)有害物质使用和可回收利用率纳入公告管理。在产车将于2018年1月1日执行。该《办法》对产品生态设计、有害物质要求、可回收利用率、管理模式、拆解技术等再次提出了具体要求。其中，可回收利用率目标与《技术政策》要求保持一致。

2004年11月1日实施的《道路车辆可再利用性和可回收利用性计算方法》(GB/T 19515—2004)提出了对报废道路车辆处理的4阶段模式，即预处理阶段、拆解阶段、金属分离阶段和非金属残余物的处理阶段。根据标准给出的公式，利用通过上述4个阶段得到的数据，可以计算出车辆的可再利用率和可回收利用率。由于标准的执行受制于材料数据的采集及计算模型的不明确，直到2012年才要求车企申报所有车型的计算结果和说明[15]。该标准于2015年进行修订，名称改为《道路车辆可再利用率和可回收利用率计算方法》(GB/T 1915—2015)。

根据GB/T26988—2011《汽车部件可回收利用性标识》要求，可回收利用的且质量超过100 g的塑料件、超过200 g的橡胶件等需要在显著位置标注可回收利用性标识。

2014年6月1日实施的GB/T 30512—2014《汽车禁用物质要求》再次提出对四种重金属和两种阻燃剂的限量标准，即铅、汞、六价铬、多溴联苯和多溴二苯醚的质量分数不得超过0.1%;镉的质量分数不得超过0.01%。该标准还列出了禁用物质的豁免清单。2016年，工信部委托中国汽车研发中心组织行业成立课题组，以2012年“汽车产品限用有害物质和回收利用管理制度研究”成果为基础，继续深入开展ELV管理制度研究。有害物质管控范围将进一步扩充，石棉、多环芳烃(PAHs)、偶氮染料均在考虑范围内，并且该推荐性(GB/T)标准会修订为强制性(GB)标准，以促进汽车有害物质管控涉及汽车产品全生命周期，包括设计开发、选材、生产制造及销售售后，企业应构建完善的过程管理措施。

2009年发布的《汽车零部件再制造试点管理办法》就再制造试点企业的管理、可再制造旧件的管理、再制造产品及市场流通的监督管理等4个方面做了规定。随后，针对拆解、分类、清洗等环节建立了一系列标准。对发动机、转向器等建立了技术规范。

2013年，环保部发布《环境标志产品技术要求轻型汽车》(HJ2532—2013)，于2014年3月1日起正式实施。该标准对轻型汽车的污染物排放、燃料消耗量、车内噪声、材料中有毒有害物质、车身涂装、可回收利用性和车内空气质量等方面提出了要求。规定汽车涂料中不得人为添加和使用苯、乙二醇甲醚、乙二醇乙醚、乙二醇甲醚醋酸酯、乙二醇乙醚醋酸酯、二乙二醇丁醚醋酸酯类挥发性有机化合物。也不得添加和使用汞、砷、铅、镉、锑和六价铬。轻型汽车的可回收利用率和可再利用率也需要满足以下要求(表13-4)。

表13-4 可回收利用率和可再利用率限值

3.车内空气质量管理

环保部于2011年10月14日批准于2012年3月1日起实施的乘用车内空气质量评价指南GB/T 27630—2011规定了车内空气中苯、甲苯、二甲苯、乙苯、苯乙烯、甲醛、乙醛、丙烯醛的浓度要求，给出了汽车车内各VOC污染物的限值标准[16]。2016年1月22日，环保部公布新版《乘用车内空气质量评价指南(征求意见稿)》[17]。该推荐性国标预计变成强制性国标，并且相关VOC污染物的限值会进一步调整如下(表13-5)。

表135 VOC污染物限值变化(单位:mg/m3)

预计国内将进一步开展车内VOC管控，推动有毒有害物质替代，提升车内空气质量品质，贯彻落实中国制造2025，规范我国汽车市场，促进技术升级的必要举措。

4.CCC认证规则

中国质量认证中心是汽车产品CCC认证的第三方认证机构。CCC认证分为整车CCC认证和零部件CCC认证。CCC认证制度从2002年5月1日开始实施。

2008年新修订的CCC认证规则要求各企业根据GB/T19515—2004计算出车辆的回收利用率，提供按照该标准进行计算的说明和结果。

国家认监委2014年第31号公告《国家认监委关于发布机动车辆及安全附件强制性产品认证实施规则的公告》，其中CNCA-C11-01:2014《强制性产品认证实施规则汽车》规定汽车的禁用物质应符合GB/T 30512《汽车禁用物质要求》的要求。