由于豢养着庞大的官僚与军队，日久年深，财政不胜负荷，“积贫”初露端倪；由于一贯采取“守内虚外”的政策，与辽、夏的几次战争，暴露了军事上的无能，“积弱”也初露端倪。积贫积弱成为统治者忧心忡忡的潜伏危机，第三代皇帝真宗时，朝廷中关于挽救统治危机的主张已经议论纷纷。扬州知州王禹偁（chēng）主张对辽和夏州（即后来的西夏）采取“谨边防，通盟好”的政策，以缓和边患；与此同时应改革内政，减少冗官、冗兵，减轻税收，严格选举，使官吏选拔不至于过滥。到仁宗时，这种议论更有所发展。就在庆历新政的前四年，有个叫宋祁的官员上疏指出，国家财政亏空根源在于“三冗三费”。所谓“三冗”，一是有定官而无限额，官员比以前增加五倍；二是几十万厢军坐耗军饷；三是僧尼、道士无限增多。所谓“三费”，一是道场斋醮，百司供费无数；二是京师多建寺观，多设徒卒，增加政府开支；三是大臣罢职后仍带节度使衔，靡费公用钱。

范仲淹像

庆历三年（1043年）被内忧外患搞得束手无策的宋仁宗起用范仲淹为参知政事（副相），富弼、韩琦为枢密副使，欧阳修、蔡襄、王素、余靖等同为谏官，责成他们针对当世急务，进行改革，达到“兴致太平”的局面。范仲淹等是作为集团而出现在庆历新政的政治舞台上的，在他们看来，为了扭转内外交困的局势，只有从整顿官僚机构，完备官僚制度入手，进行广泛的政治改革。范仲淹（989—1052年），苏州吴县人，大中祥符八年（1015年）进士，历任地方官，宋与西夏开战后，任陕西帅臣，仕途坎坷不平，八九年中遭三次贬逐，然而其政治抱负与抗夏业绩，使其声望日隆，在士大夫群体中影响极大。庆历三年被仁宗召为枢密副使，不久改任参知政事。以“兴致太平”为己任的范仲淹上任伊始便与富弼联名向皇帝提出《答手诏条陈十事》的奏疏，指出当世急务十事：

（一）明黜陟——改革官员单纯论资排辈升迁的磨勘法，注重以实际的功、善、才、行提拔官员。

（二）抑侥幸——限制“恩荫”（官僚子弟不必通过科举考试即可为官）、“任子”（官僚在重大节庆时可“荫”子孙为官）特权，防止权势子弟无能者占据要津。

（三）精贡举——改革科举考试的内容与形式，把专以辞赋、墨义取士的旧制，改为着重策论（政治实务）与经义（政治理论）。

（四）择官长——加强各路府州县长官的选派，废除循例差除制，改为逐级推荐制。

（五）均公田——把官吏职田加以调整，保证低级官吏的职田数量，以资养廉。

（六）厚农桑——兴修水利，发展农业，以救水旱、丰稼穑、强国力。

（七）修武备——召募京畿卫士五万人。

（八）减徭役——合并州县建置，减轻民间徭役负担，使人自耕作。

（九）覃恩信——督责地方官落实朝廷恩泽。

（十）重命令——严肃政令，改变朝令夕改旧习。

富弼向皇帝进呈当世之务十余条及安边十三策，以进贤退不肖、止侥幸、除积弊为本。韩琦也向皇帝提出当先行者七事及救弊八事，大抵有关选拔人才、整顿边防、节约财政、慎选将帅等。

宋仁宗采纳后，著为诏令，颁行全国，号称新政。新政的第一道诏令是把保守宰相吕夷简革职，并派按察使赴各大行政区视察地方官的政绩，革去不称职官吏；第二道诏令是责令各县查究逃税；第三道诏令是改革论资排辈升迁官员的磨勘法（文武官员任职满三年或五年给予磨勘迁秩）；第四道诏令是停止两府（政府、枢府）、两省（尚书省、门下省）以上大官子弟亲戚“陈乞”馆职（文学侍从）；第五道诏令是改革“恩荫”制度，受恩荫者一律在半年内到尚书省参加考试，中选后还须三名京官保举，才可以出任地方低级官吏；第六道诏令是限制职田，把宗室贵族职田削减一半，拨给没有职田的下级官吏；第七道诏令是各州县都设立学校，规定士子必须在学校学习一定时间，才许参加科举考试。

庆历新政涉及官僚阶层的财产、权力再分配问题，触犯了既得利益集团，震动极大。这是一个文官群体试图按照理想主义的政治设计，在皇帝授予的有限职权范围内，实行革故鼎新的努力。由于他们对难度与阻力估计过低，操之过急，引来了一片反对声浪，“任子恩薄，磨勘法密，侥幸者不便”，“论者藉藉”,“众心不悦”。保守派猛烈反扑，对新政的谤议一时甚嚣尘上，把范仲淹、韩琦、富弼、欧阳修等人斥为“朋党”。原先寄希望于新政“兴致太平”的宋仁宗动摇，于庆历五年（1045年）初，把范、韩、富、欧阳等人相继罢官，持续一年零几个月的庆历新政，犹如昙花一现，迅即凋零。到头来，范仲淹除了高吟“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”的格言，替家乡苏州办几件善举之外，已无所作为了。他所遗留下来未曾解决的政治问题，只得由王安石来接手了。

中国历史上的改革运动，如果把当权者及其既得利益作为打击对象，那么没有不遭惨败的，因为他们只能容忍不触及自身根本利益的小改小革。庆历新政夭折后，随着社会危机的加深，有识之士的改革呼声日趋高涨。在范仲淹等人被罢官十三年之后的嘉祐三年（1058年），由提点江东刑狱被召入朝的王安石向宋仁宗上万言书，要求对宋初以来的法度进行全盘改革，以扭转积贫积弱的局势。他尖锐地指出：“以古准今，则天下安危治乱尚可以有为，有为之时莫急于今日”，如不进行改革，汉亡于黄巾、唐亡于黄巢的历史必将重演。(www.daowen.com)

王安石（1021—1086年），字介甫，号半山，抚州临川（今江西抚州）人。庆历四年（1044年）进士，历任淮南、鄞县、舒州、常州等地方官。他在万言书中大声疾呼的改革主张在暮气沉沉的朝廷中没有引起什么反响，仁宗及其继承者英宗都不重视。英宗死，年轻的神宗即位，王安石以翰林学士侍从之臣的身份与神宗议论治国之道，君臣之间取得了共识，熙宁二年（1069年）神宗任命王安石为参知政事，让他放手进行变法。王安石执政后，立即建立起一个主持变法的新机构——制置三司条例司，即皇帝特命设置的制定三司（户部、度支、盐铁）条例的专门机构，任用了一批新人，包括原真州推官吕惠卿、大名推官苏辙，参与草拟新法。

首先推出的新法是均输法和青苗法。

王安石像

均输法——颇类似于汉武帝时代桑弘羊的平准均输法，基本精神是民不加赋而国用饶足。它针对民众纳税增多，朝廷财政依然窘迫，富商大贾却从中获利的状况，设发运使官，总管东南六路赋税收入，凡籴买、税敛、上供物品都可以“徙贵就贱，用近易远”，做到“国用可足，民财不匮”。

青苗法——针对“兼并之家”趁农民青黄不接时发放高利贷，从中盘剥的状况，由各县政府每年分两次贷款或粮食给农村主户（自耕农），按户等高低规定借贷数额，半年后加利息二分（20%）归还。出发点是企图以政府借贷抵制民间高利贷，但措施过于简单化——采取“散俵”（散发）“抑配”办法，带有强制性，对于不想借贷的农户而言，无形中多了一种变相的税收，可谓利弊参半。

熙宁三年（1070年）十二月，王安石升任同中书门下平章事（宰相），此后变法达到高潮，先后推出的新法有免役法、市易法、方田均税法等。

免役法——宋代职役名目繁多，有衙前（主典府库辇运官物），里正、户长、乡书手（课督赋税），耆老、弓手、壮丁（逐捕盗贼），承符、人力、手力、散从（供官府驱使奔走），主要是主户中的上三等户承担，然而实施中下等户的稍富裕者无不充役，往往被职役压得倾家荡产，形成应役人户千方百计逃避职役，“贫者不敢求富”的反常现象。免役法针对这种状况，提出“使民出钱雇役”的改革方案：（一）凡当役人户按户等高低出钱——谓之免役钱；（二）凡有产业物力而不承担职役的人户出钱助役——谓之助役钱；（三）州县所需役钱视雇役多少而定，在此数额外多征二成（20%）——谓之免役宽剩钱。

这个方法有利于下等主户，而不利于坊郭户（主要是商人），因为他们原先不承担职役；也不利于品官之家，因为他们可凭特权免役，所以引起这些人的强烈反对。马端临在《文献通考》中说：“助役法行，坊郭、品官之家尽令输钱，坊场酒税之入尽归助役，故士夫豪右不能无怨，而实则农民之利。”这种评价是平直公允的，但反对派置此于不顾，抓住实施中出现的弊端（多敛役钱、广积宽剩、超升户等），拼命攻击。

市易法——针对商业行为中存在的市无常价，富商大贾从中操纵取利的状况，在京师开封设立市易务，管理市场，物价贱时增价收购，物价贵时减价出售，并要商人以产业作抵押向市易务贷款，年利二分（20%）。以后在几十个大城市都设立了市易务，把开封市易务升格为都提举市易司，作为市易务的总机构。这一办法把富商大贾的商业利益加以分割，增加了政府收入。

方田均税法——庆历新政时，大理寺丞郭咨、秘书丞孙琳等奉命清查田亩税收，在洺州肥乡县推行千步方田法，量括田地，“除无地之税，正无税之地”，查收了数额巨大的逋赋（逃欠税收）。方田均税法是千步方田法的继续与发展，丈量田地面积后，根据田地肥瘠分五等均定土地税，各种隐瞒面积、逃避赋税的田地一并改正。方田均税法在一部分地区实行后，成效显著，纳税田地有大幅度增加（主要是新垦田地及隐匿田地被清查出来），据已方田的开封府、京东路、河北路、秦凤路、永兴军路的统计，纳税田亩比原先增加达一倍多。这当然对于合理分摊土地税（即所谓均税）、保证政府的土地税征收，是有利的，但也使那些隐匿田亩、逃避赋税的形势之家极为反感。

此外，还有军事方面的保甲法——十户一保、五十户一大保、十大保一都保，由主户上等户为保长、大保长、都保正，训练壮丁，成立地方武装；保马法——京东、京西、河北、河东、陕西五路，保甲养马，袭逐盗贼；将兵法——置将练兵，将领统军，自专军政，改变将不知兵的旧制。并且辅之以裁军并营、精兵简政、改进武器装备，推荐科学家沈括兼管军器监。所有这一切，意在与新法相配合，达到富国强兵的目的。史载“熙宁、元丰之间，中外府库无不充衍，小邑所积钱米亦不减二十万”，富国的目的达到了，强兵的目的部分地达到了，一度扭转了先前被动的局面。

由于变法的涉及面广，阻力很大，熙宁七年（1074年）王安石被罢免宰相职务，次年复相，九年再度罢相，退居江宁，直到病死。元丰八年（1085年）神宗死，哲宗即位，改元元祐，罢废新法，史称“元祐更化”。

“元祐更化”的关键人物是宰相司马光，他与吕公著、文彦博等元老大臣“以复祖宗法度为先务”，攻击新法“舍是取非，兴害除利，名为爱民，其实病民，名为益国，其实伤国”。然而元祐更化与熙丰新法是异中有同的，两者之间存在着渗透、承袭的成分。司马光与王安石的分歧，只是运用什么手段摆脱积贫积弱的分歧。王安石说，他与司马光“相好之日久，而议事每不合”，是由于“所操之术多异故也”；司马光也说，他与王安石“趣向虽异，大归则同”。宋人吕陶在谈及元祐之政时说：“元丰之法不便，即复嘉祐之法（即变法前的旧法）以救之，然不可尽变，大率新旧二法并用，贵其便于民也。议者乃云：对钧行法。”认为元祐时期“大率新旧二法并用”，是独具慧眼的深刻见解，当时的实际情况正是如此：“择新法之便国益民者存之，病民伤国者悉除之。”

王安石主张“用于君则忧君之忧，食于民则患民之患”，用儒家的经术来处理世务，“损有余以补不足”，“去重敛，宽农民”。王安石如此解释他的理财思想：“合天下之众者财，守天下之法者吏也。”有了完善的法律和守法的官吏，就可以使天下的财富得到合理的使用，就可以凝聚民众。否则的话，势必导致这样的后果：“有财而莫理，则阡陌闾巷之贱人，皆能私取予之势，擅万物之利，以与人主争黔首，而放其无穷之欲。”着眼点始终不离儒家的“均贫富”。因此，他对《周礼》一书特别重视，说“一部《周礼》理财居其半”，不少新法都从《周礼》找到了理论根据，这与他以经济管理手段处理国事并使之制度化的尝试，不免自相矛盾。在变法时期，王安石撰写的诠释《周礼》、《诗》、《书》的著作《三经新义》，不拘泥于章句名物，他关注的焦点是：“圣人之术，在于安危治乱。”《三经新义》在熙宁八年由朝廷颁行，作为学校教材，此后所谓荆公新学风靡一时。日本东洋史学先驱内藤湖南，1920年代在京都大学的讲义中说：“自古以来中国的历史家，都认为实行《周礼》毫无价值，而最近读了一些社会主义书籍的人，则对其实施的一些社会政策的做法表示欣赏。但这两者都不符合事实。《周礼》中的政策，是根据当时的理想而制订的……应用《周礼》第一个失败者是王莽，第二个失败者是王安石。”

如果说司马光是一个保守的现实主义者，那么王安石便是一个激进的理想主义者，他把实现儒家的道德理想作为追求的目标，因此后世对他的评价是多有分歧而变幻不定的。《中国：传统与变革》的作者费正清和赖肖尔对王安石变法作如是观：他的一些改革如等级土地税、低息贷款制度以及完全放弃劳役等，显然是在经济和行政上向前迈出的步子，而其他的措施例如调价、政府控制商品以及集体担保和民兵制度，只是以前制度的恢复。王安石像汉代的王莽一样，宣称他的改革符合古代经籍的内容；与王莽相仿的另一方面是王安石被作为“社会主义者”受到指责或赞扬，但其动机并不比他的著名前辈具有更多的社会平等思想。《世界文明史》的作者伯恩斯和拉尔夫甚至说，王安石的利农主张成为近代各国政府推行某些措施的先声，他的总纲领接近于一种“国家社会主义”。