宋史专家邓广铭说：“宋代物质文明和精神文明所达到的高度，在中国整个封建社会历史时期之内，可以说是空前绝后的。”此话也许是一些历史学家的共识。公元960年宋朝勃兴时，中国的物质文明进入了划时代的新阶段。货币流通（纸币）的进一步扩大，火药及火球投掷机的发明，罗盘针用于航海，炼铁高炉的发明，利用水力的纺织机的发明，造船技术中防水隔壁的发明等，都出现在宋朝。这是中国历史上光辉灿烂的一个时代。

宋朝确实是中国历史的一个重要转折时期，经济迅猛发展，经济重心南移，传统的科学技术呈现出前所未有的巅峰状态；反映在政治上，官僚政治取代了贵族政治。这不能不说是一大进步，然而也有它的新形势与新问题。官僚政治体制的确立是以吸收晚唐、五代弊政的历史教训为前提的，为了严密防范文臣、武将专权独裁，制订出一整套集中军权、财权、政权、立法与司法权的“祖宗家法”；建立起适合本朝需要的严密的中央决策系统以及相适应的运行机制。然而，它的代价是沉重的，或者可以说是利弊参半的。

一介武夫出身的赵匡胤，为了防止唐末五代藩镇割据的重演，尽力削弱地方权力，一切收归中央。矫枉过正，带来了新的弊端，中央大权独揽，统得过死，形成国家积贫积弱的负面效应。

唐末以来，一向是“兵权所在，则随以兴；兵权所去，则随以亡”。五代军阀公然声称兵强马壮就做皇帝。即以赵匡胤而论，从军校进而掌握禁军大权，然后夺得帝位，也是如此。所以他即位后，第一步就是整顿禁军，实际是剥夺为他打天下的将领们的兵权，又不想效法刘邦大杀功臣，而是用高官厚禄作为交换条件，一手策划了所谓“杯酒释兵权”的闹剧。据《宋史 · 石守信传》记载，这一闹剧极富戏剧性：

赵匡胤因晚朝，与石守信等大将饮酒。

酒酣，赵匡胤说：“我非尔曹不及此。然吾为天子，殊不若为节度使之乐。吾终夕未尝安枕而卧。”

石守信等顿首说：“今天命已定，谁复敢有异心？陛下何为出此言耶？”

赵匡胤说：“人孰不欲富贵？一旦有以黄袍加汝之身，虽欲不为，其可得乎？”

石守信等说：“臣愚不及此，惟陛下哀矜之。”

赵匡胤说：“人生驹过隙尔，不如多积金、市田宅以遗子孙，歌儿舞女以终天年。君臣之间无所猜嫌，不亦善乎！”

石守信等说：“陛下念及此，所谓生死而肉骨也。”

明日，石守信等都称病请假，乞求皇帝解除兵权。赵匡胤欣然同意，立即下旨那些开国元勋以清闲官衔享受优厚待遇，并为他们建造府第，赏赐厚礼，让他们去享清福。于是，把与他一道打天下的禁军将领石守信、王审琦等人的兵权削夺干净，另换资望较低的人去统领禁军。这还不够，必须从制度上予以巩固，从几个方面对禁军采取整顿措施。

宋太祖像

降低禁军统帅的地位。原来禁军分殿前司与侍卫司，殿前司长官正副都点检权力很大，于是罢免正副都点检，以地位较低的正副都指挥使统辖；又把侍卫司分为侍卫马军司、侍卫步军司，使禁军统帅地位降低、权力分散。

削弱禁军统帅职权。把禁军的招募、屯戍、调发之权，划归枢密院的枢密使，使禁军统帅只负训练之职。(www.daowen.com)

疏远禁军将兵关系。改变原先禁军中将领与士兵关系密切的状况，实行更戍制，轮番到各地戍守，经常换防，使将不专兵，兵无常将。

削弱地方军事力量。在削弱禁军统帅权力的同时，收地方精兵充实禁军，尽力削弱地方兵力。全国军队分为四种：禁军（中央军）、厢军（地方军）、乡军（民兵）、蕃军（边境少数族兵）。禁军多而强，待遇最好；厢军待遇坏，从不训练，乡军不是正规军，更不如厢军。重内轻外的结果是军队战斗力大大削弱，面临不断出现的外患时，暴露出始终无法解决的大问题——“积弱”。正如汤因比在《人类与大地母亲》中所说：宋代统一中国的统治者们陷入了进退维谷的境地。他们首先关注的是防止帝国再次因为地方军阀的兴起而分裂，他们成功地避免了这种分裂，其代价却是牺牲军事实力，这使宋朝在处理他们与富于进攻性的蛮族邻居的关系时，处于不利的地位。

宋朝又把过去的征兵制改为募兵制，禁军和厢军的兵员是由政府招募来的职业兵。据邓广铭统计，北宋建国初的九十年中，兵员数量直线上升：

国家养兵百万，消耗了财政收入的大部分，使财政状况长期陷于拮据，是导致国家“积贫”的一个重要原因。这些招募来的士兵不乏游手好闲、流氓无赖之徒，“仰食于官”，并无士气。另一方面士兵待遇过差，只有上等士兵的收入可维持全家温饱，厢军士兵收入不足以糊口，不得不兼营他业。因此军队纪律松弛，骄惰成性，毫无战斗力可言。

赵匡胤的政策方针是“制其钱谷，收其精兵”，收精兵的基础是制钱谷，即集中财权。晚唐以来，地方把正式税收分为上供、送使、留州三项，藩镇往往扣押或多留，使自己经济实力雄厚，养军队对抗中央；而中央财力渐少，无力养军，于是形成地方强、中央弱的局面。宋初改制，把各地税收机关收归中央掌握，地方税收除留一部分供地方开销外，全部上缴。宋初设置诸道转运司，专主财赋与漕运；以后又把全国分为十五路（十五个行政区划），转运司便成为北宋一代地方最高一级行政区。

令人困惑的是，财权过分集中，并未造成“国富”，恰恰相反，由于挫伤了地方的积极性，带来了普遍“积贫”的负面效应。从北宋中叶起，地方州县的财政已呈现入不敷出景象，并且日趋严重。其根源在于，中央政府向地方征调的数量持续增长，中央政府一直不想调整赋税制度，以及中央与地方的财赋分配格局，于是乎只能默许州县政府超越制度许可范围去开辟财源，以致造成吏治败坏与财政拮据的恶性循环。

最能反映北宋官僚政治特点的是行政权的集中。唐朝的宰相“事无不统”，权力很大，赵匡胤反其道而行之，分割宰相权力。以同中书门下平章事为宰相，又设参知政事为副宰相；并以枢密院（首长为枢密使）分其军权，使宰相与枢密使文武分立，宰相的政事堂与枢密院号称“二府”；又分其财权给三司（盐铁、度支、户部合称三司），号称“计相”。宰相主政，枢密院主兵，三司主财，三权分离，各不相知，一切都要通过皇帝。同时又提高御史台、谏院等监察机构的权力和地位，纠举、弹劾各级官员，迫使宰相不得不屈从于作为皇帝耳目的台谏官。

伊佩霞（Patricia Buckley Ebrey）在《剑桥插图中国史》中指出：中国帝制政府总是力图在中央与地方官吏之间平衡权力，即在集权于一身的君主与依附君主命令行事的文武官员之间保持一种权力平衡；宋朝时这种权力平衡有向中央政府和文官倾斜的趋势，军事危机有利于朝廷集权。行政权的过分集中，形成了官僚政治体制的弊端——官僚机构空前庞大。

一方面，宋朝官僚制度中有“官”、“职”、“差遣”的区分。所谓“官”，实际是一种等级待遇，作为叙级、分等、定薪的依据，即“寓禄秩，序位品”。官称与职务相脱离，上自仆射、尚书，下至员外郎，都不担任与官称相符的职务，官名只用来表示官位和俸禄的高低，称为寄禄官。这些官并不管事，只依品级领取俸禄。所谓“职”，不是职务，而是加官，只是一种虚衔，授给某些有名望官员，例如学士、直学士、待制等清高头衔。上述两种官僚，“有官无权”，“有职无权”，真正负实际责任、有实际权力的是“差遣”。所谓“差遣”，也称职事官，是官员们担任的实际职务，如侍中、中书令为官，而同中书门下平章事、参知政事为差遣，握相权；又如刺史为官，知州为差遣，握地方权。由于官僚制度的离奇，造成“居其官不知其职者，十常八九”的怪现象。

另一方面，宋太祖、太宗两朝建立了新官制，并没有全部消除旧官制，长期保留唐、五代遗留下来的许多官位职称。集中权力的结果是大批官僚无所事事。中央三省六部二十四司，大都不管本司事务，只是领取高薪、享有崇高政治地位而已。在国家机器中，旧官和新官，有权的官和无权的官，朝廷派遣的官和地方的官，机构重叠、臃肿、庞大，效率又出奇的低下，官僚政治的一切弊端显露得淋漓尽致。由恩荫（任子）、科举、进纳、军功、胥吏出职等途径进入官僚队伍的人不断增多。宋真宗时，文武百官9700人，宋仁宗时增至17000人，宋英宗时增至24000人，这还不包括正官之外等候差遣空缺的候补官僚，如果把他们也统计在内，那么数量将猛增数倍，因为“一位未缺，十人竞逐，纡朱满路，袭紫成林”。苏轼在当时尖锐地指出：“国家自近岁以来，吏多而阙少，率一官而三人共之，居者一人，去者一人，而伺之者又一人，是一官而有二人者无事而食也。且其莅官之日浅，而闲居之日长，以其莅官之所得，而为闲居仰给之资，是以贪吏常多而不可禁，此用人之大弊也。”

官不管事，却享受极优厚的俸禄，有正俸、禄粟、职钱、春冬服、从人衣粮。例如正一品宰相每月有正俸钱三百贯，每月禄粟一百石，每年有绫四十匹、绢六十匹、绵一百两。除“职钱”、“从人衣粮”外，还有茶酒、厨料、薪蒿、炭盐、饲马刍粟、米面等各项（包括每月薪柴一千二百束，炭一百秤，每年盐七石），是薪给制与供给制的混合，甚至他们的随从人员（七十名）的衣粮也由国家包了下来，又有额外的赏赐及恩荫。外官在正俸、职钱、禄粟之类以外，还有公使钱、公用钱（其实是私使钱、私用钱）、职田、茶汤钱等。这些官僚，在职时俸禄既厚，退职时又有词禄，还有各种特权，形成一个特权阶层，当时称为“形势户”或“形势之家”。

据宋朝法令汇编《庆元条法事类》，所谓形势户，除了品官之家外，还包括各路按察官司，即帅（安抚使）、漕（转运使）、仓（提举常平）、宪（提典刑狱）衙门的吏人，以及州役人、县役人等。不过形势户的主体是品官之家（即官户），是指一个或几个品官为中心的聚居家族，如品官本人已死，他的品级、地位够得上荫及子孙，这个家族还可称为品官之家。法律明文规定，品官自一品到九品，可以享有“议”、“请”、“减”、“赎”、“免”、“当”等特权，犯了法可以从轻发落或免予追究。不仅品官本人，而且其家庭成员都可以享有免役特权，不少地主诡称把田产典卖给官户，借此逃避差役。当时人仕门径有恩荫一途，宋太祖起于民间深知荫补的弊端，他曾说：“资荫子弟但能在家弹琵琶、弄丝竹，岂能治民！”所以禁止荫补入仕者出任地方官。到太宗、真宗时代，不断扩大荫补的范围和名目，荫补入仕大为泛滥，全由高级官僚包占，一个官僚可以荫补五六人至一二十人为官，于是一批又一批纨袴子弟，不论贤愚，都窃居禄位。约占宋朝总户数千分之一二的官户，成了政治腐败的渊薮。

“冗官”、“冗兵”、“冗费”与日俱增，国家越来越陷于“积贫”、“积弱”之中，不能自拔。