安史之乱爆发后，为了抵御叛军进攻，边地军镇制度扩展到了内地，重要的州设立节度使，指挥几个州的军事；次要的州设立防御使或团练使，扼守军事要地。于是中原地区出现了不少的节度使、防御使、团练使等大小军镇，以后又扩展到全国各地。这些军事官职成为地方上的军政长官，是州以上一级权力机构，即所谓藩镇（亦称方镇）。藩镇并非全是割据势力，在今陕西、四川以及江淮以南的藩镇大都服从朝廷指挥，向中央贡纳赋税，但在今河北地区的所谓河朔三镇，割据一方，不受朝命，不纳赋税；在今山东、河南、湖北、山西一带也有类似河朔三镇的割据势力。这就是所谓藩镇割据。藩镇的弊端在于“地擅于将，将擅于兵”，地方军队、财赋为节度使专擅，朝廷难以过问；而节度使又受制于骄兵悍将，如果失去了部下的拥戴，不是被杀就是被逐。这样的藩镇割据造成的后果，只能是社会的动乱和瓦解。

藩镇割据本质上是安史之乱的延续与发展。安史之乱是边地藩镇反对中央的斗争，安史之乱平定后，那些参加平叛战争的藩镇拥兵自重，有意保存安、史旧部，与中央讨价还价。中央无力收回兵权，只好接受安、史部将名义上的归降。另一方面内乱造成人力物力的巨大损失，加剧了国力的空虚，边患乘虚而起，吐蕃占领了陇右、河西之地，威胁长安。中央既无力消灭安、史余部，又不得不把原来边地节度使扩大到内地，以至藩镇相望，“大者连州十余，小者犹兼三四”。这就严重影响了中央的财政收入，而主要依赖于江淮一带。于是迫切需要整顿财政、改革税收制度，在这方面起了重要作用的是刘晏。

刘晏，字士安，曹州南华（今山东明县东北）人，唐肃宗、代宗时期长期担任有关财政的度支使、盐铁使、转运使，先后与第五锜、韩滉分掌全国财政。他在二十多年中作了一系列改革。

第一，关于盐法。肃宗时盐铁使第五锜改食盐征税为官卖，有利于财政收入的增加，却产生盐吏扰民的弊端。代宗上元元年（760年）刘晏任盐铁使兼任转运使，在产盐地区设官，把盐加价卖给商人，再由商人转销各地；在距产盐区较远的地方设常平盐仓，调剂盐价；又在各地设巡院十三所，查禁私盐。盐税从原来的四十余万缗上升到六百余万缗，居国库收入的一半。

第二，关于漕运。安史之乱后，唐朝财政仰赖江淮。为了解决转输问题，刘晏视察运河，疏浚河道，并按江、淮、河、渭各段水力特点，建造合适的运船，分段转运，十艘为纲，派军将督率，降低运费，提高效率，每年运到长安的粮食达数十万石，多时超过一百万石。

第三，关于平抑物价。刘晏以十三处巡院为据点，召募大批干练的“疾足”，置驿相望，及时报告各地物价动向，“四方物价之上下，虽极远不四五日知”，以便及时采取措施，保持物价基本稳定。他还在各地设立“丰则贵取，饥则贱与”的常平仓，以调节丰歉，平抑粮价。

刘晏的改革旨在扩大税收，缓解中央政府的财政困难，收到了明显的成效。全面的赋税制度改革则是在唐德宗建中元年（780年）杨炎进行的。(www.daowen.com)

杨炎，字公南，凤翔天兴（今陕西凤翔）人，大历十四年（779年），唐德宗即位，从贬所召回，出任门下侍郎、同中书门下平章事（即宰相），对赋税制度进行全面改革。唐朝中央财赋本来储存于太府寺所属的左藏库。安史之乱后，移贮于宫廷的大盈内库，由宦官掌管，账目混乱，弊端百出。杨炎入相后，首先提出国家财赋不能变成皇帝私产，建议把大盈内库财赋仍拨归财政部门管理，蒙德宗采纳。建中元年他进一步倡议废除租庸调制，代之以两税法。

两税法实行按资产征税的原则，征税对象一为户、二为地，户税按资产定等级，地税按亩数征收。两税法以户税、地税为内容，而其得名却由于分夏、秋两次征收（后来宋朝的两税法，专指地税，并无户税，仍分夏秋两次征收，故仍称两税）。原先的租庸调实际已转化为户税、地税，按丁征收的租并入按亩征收的地税之中，按丁征收的庸调并入按户征收的户税之中，所以两税法实行时正式宣布“其丁租庸调并入两税”。两税法的特点是简单化与合理化，先前的租庸调本质上以人丁为本，两税法宣布“人无丁中，以贫富为差”，以资产为本。赋税由人丁向资产的转移，是社会的一大进步。

当然，两税法绝不仅仅限于赋税制度的改革，它其实也是财政会计制度的改革，包含了重编国家预算，划定地方预算收支的范围与规模，建立预算管理体制等财政分配内容。两税征收后，分成三个部分：留州、留（送）使、上供，都要量出为入。中央采取以支定收的方法，严格核定州、使两级地方预算的收入项目及数量，以满足州、使两级的行政与军事的财政开支。中央财政完成了与地方财政划分收支的程序，理顺了安史之乱以来中央与地方之间混乱不堪的财政收支关系，有利于削弱地方割据倾向。

安史之乱平定后，朝廷无力消灭安、史余部及其党羽，便以赏功为名，授以节度使名号，让他们分统原安、史所占之地，这就是李怀仙的幽州节度使、李宝臣的成德节度使、田承嗣的魏博节度使，于是形成了所谓河朔三镇，割据今河北地区及山东、河南、山西一部分地区。唐德宗时，由于先前持续多年的财政改革，中央财力物力有所加强，便决心削藩。建中二年（781年）成德节度使李宝臣死，其子李惟岳要求继任，遭到唐德宗断然拒绝。李惟岳联合魏博、淄青等发动四镇叛乱。唐德宗派河东节度使、昭义节度使及神策军（中央禁军）联手进剿。淄青节度使李正已死，子李纳要求继位，唐德宗坚决拒绝，并派宣武节度使等进剿。由于唐朝中央政府采取以藩镇打藩镇的策略，在河北、山东削藩取得胜利之后，引发了参与平叛战争的节度使之间的利害冲突，他们借口朝廷处置不公，相互携手共抗朝命，四镇节度使公然称王（幽州节度使朱滔称冀王、成德节度使王武俊称赵王、魏博节度使田悦称魏王、淄青节度使李纳称齐王），与朝廷分庭抗礼。淮西节度使李希烈以平叛有功，向朝廷讨价还价，自称天下都元帅。正当朝廷调兵进剿李希烈时，泾原节度使发动兵变，攻入长安，唐德宗逃往奉天（今陕西乾县），叛兵拥立原泾原节度使朱泚为帝，不久李希烈也称帝。一时间闹得乌烟瘴气。后来虽然平定了朱泚、李希烈之流，河北、山东四镇也表示服从中央，但唐德宗经过这场危机后，放弃削藩政策，转而采取姑息政策，求得暂时的安定。

唐宪宗即位后，由于两税法取得明显成效，中央财政状况有所好转，从而可能扩大和强化中央禁军，决心“以法度制裁藩镇”，加强中央集权，形成“元和中兴”（806—820年）的局面。宪宗是唐朝后期几乎重建太平盛世的皇帝，他选拔的宰相如武元衡、李吉甫、裴垍（jì）、李绛、裴度，都有所建树，一时朝廷鼎盛。宪宗鉴于德宗四面出击方针的失败，改变削藩策略，先弱后强，各个击破，孤立元凶；选择易于攻取、基础薄弱的西川节度使、浙西节度使开刀，然后使“五十年不沾皇化”的魏博镇表示归顺朝廷，接着集中全力对付强大的淮西节度使。由于名相裴度和名将李愬（sù）运筹帷幄，使中央与藩镇的大决战取得最后胜利。平定淮西，引起强烈震动，诸镇纷纷献地献质表示归顺。《资治通鉴》说：“自广德以来，垂六十年，藩镇跋扈河南、北三十余州，自除官吏，不供贡赋，至是尽遵朝廷约束。”宪宗出色地达到了他的目的，成为唐朝后期唯一有成就的皇帝。这有主客观两方面的原因。客观上，他从德宗那里继承了重新充实的国库和一支强大的中央军队；主观上，他深刻地了解全国的政治、军事形势，使他能制订有效的策略，无怪乎后人要称颂他“自古中兴之主无人及之”了。

宪宗虽使藩镇归顺中央，但并不能铲除其根基，“尽遵朝廷约束”的局面是难以持久的。何况长期的战争，使中央财政状况又趋恶化。穆宗即位以后，实行“销兵”（裁减兵员）政策，以节省财政开支，被裁士兵无以为生，形成新的乱源。宪宗死，穆宗即位，宰相以为河北已没有问题，掉以轻心，结果河北三镇再度叛乱，直至唐末都难以平定。此后割据势力愈演愈烈。藩镇增加到六十一个，甚至长安附近也设置了凤翔节度使，朝廷可控制的不过山南、剑南、岭南、河西四道而已。