明帝、章帝时代中兴气象继续发展，和帝以后，中兴气象消失，由盛转衰，外戚与宦官专权是一个关键。光武帝为了加强皇权、削弱相权，除了以尚书台控制中央机要，还在宫中任命一些宦官担任中常侍、黄门侍郎、小黄门、中黄门等官职，传达皇帝的诏旨，批阅尚书进呈的公文，使宦官权力陡然膨胀。从和帝以后，东汉的皇帝都是幼年继位，由母后临朝听政，而皇权加强、相权削弱，恰恰为外戚、宦官挟主专权提供了方便。

和帝十岁即位，窦太后临朝，她的哥哥窦宪以大将军出任侍中，掌内廷和外朝大权，他的三个弟弟同时封侯，掌握机要，窦氏党羽都成了朝官或守令，刘家天下几乎成了窦家天下。深居宫中与内外臣僚隔绝的和帝，利用宦官郑众掌握的部分禁军，剪除了窦氏势力。和帝为了酬谢郑众，封他为侯，让他参预朝政，开创了宦官封侯专权的先例。和帝死，临朝称制的邓太后不立和帝长子刘胜，而立才一岁的刘隆为殇帝，不到一年殇帝死，邓太后又立十三岁的藩王刘祐为安帝，掌实权的是邓太后和她的兄弟邓骘。邓太后死，安帝利用宦官李闰、江京剪除邓氏势力，而皇后阎氏的兄弟阎显等人也身居要职，形成宦官与外戚共同专权的奇特局面。安帝死，宦官孙程等拥立十一岁的济阴王（被废的太子）刘保为顺帝，杀阎显，把持朝政。顺帝为了抑制宦官，先后任命皇后梁氏之父梁商及其子梁冀为大将军。顺帝死，梁太后与梁冀先后立冲帝、质帝、桓帝，梁冀专擅朝政达二十年。桓帝利用宦官单超等人剪除梁氏之后，宦官独揽朝政，“手握王爵，口含天宽”。

如此循环往复，外戚和宦官走马灯似地交替把持朝政，结党营私，谋取小集团的利益，政治日趋腐败。外戚与宦官争夺权力的争斗，都拉拢一批官僚为帮手，形成朋党。当时的士人通过察举、征辟进入仕途，官僚利用察举、征辟的权力，与被举、被辟的门生故吏结成集团。一些累世专攻一经的官僚世家，门生故吏遍天下。于是，外戚、宦官与世家大族纠合在一起，左右政局。

官僚士大夫中也有一批独立不羁，不随波逐流的人，他们品评人物、抨击时弊，号称“清议”，在腐败成风的当时，起到了激浊扬清的作用。顺帝阳嘉二年（133年），洛阳发生严重地震，顺帝下诏求言，李固在对策中直陈外戚宦官专权之弊，批评梁氏家族的显赫权势，建议削夺外戚的权力，还政于帝：他还注意到宦官权力太大，应该防止他们利用权力达到营私的目的。太史令张衡也呼吁应把威权归还给天子。顺帝汉安元年（142年），御史张纲与其他七名官员奉命分巡州郡，检查地方工作，其他七人皆出赴任，他独埋其车轮于洛阳都亭，感叹道：“豺狼当路，安问狐狸？”立即上疏奏劾大将军梁冀及其弟河南尹梁不疑，京师为之震动。

顺帝时太学生多至三万余人，他们熟读经书，又关心时政，在舆论上支持清议派，因而太学自然成为清议的中心。桓帝永兴元年（153年），冀州刺史朱穆弹劾贪污的地方官以及宦官党羽，遭致贬官。太学生刘陶等数千人游行到皇宫，上书请愿，迫使桓帝赦免朱穆。两年后，刘陶还上书把当前政治腐败的原因部分地归咎于皇帝本人，当今皇帝生活在闭塞状态之中，完全不了解国情。他请求皇帝注意秦朝之所以灭亡是由于皇帝丧失了权力，为了扭转局面，他建议让正直的官员掌握中央的权力。他知道这种直言劝谏决不会被采纳，不无感慨地写道：“臣敢吐不时之义于讳言之朝，犹冰霜见日，必至消灭。”灵帝时他出任谏议大夫，依然保持太学生时代的锋芒，上疏直陈“当今要急八事”，认为“天下大乱，皆由宦官”，遭宦官诋毁，下狱而死。

在标榜名教的太学生看来，国家命运系于阉宦之手是奇耻大辱。由于宦官专权，贿赂公行，原先的察举征辟制度遭到破坏，原先的贤良对策为不定期选举，举孝廉（孝子、廉吏）为定期选举，这时奔竞者多，流弊丛生，“孝廉”两字异化为获取参政资格的幌子，与孝子、廉吏本义相去甚远。太学生、郡国生徒的升官途径受阻，使他们愤愤不平，抨击讽刺道：

举秀才，不知书；

察孝廉，父别居。(www.daowen.com)

寒素清白浊如泥，

高第良将怯如鸡。

太学生最为推崇的官僚，是敢于反对宦官的李膺、陈蕃、王畅等人，这从他们品评这些官僚的评语中流露得淋漓尽致：“天下楷模李元礼（膺）”，“不畏强御陈仲举（蕃）”,“天下俊秀王叔茂（畅）”。李膺作为“清议”派首领，抨击弊政不避怨嫌，“自公卿以下莫不畏其贬议”，他与太学生领袖郭泰等结交，反对宦官专政，被人诬告“养太学游士，交结诸郡生徒，更相驰驱，共为部党，诽讪朝廷，疑乱风俗”。延熹九年（166年）桓帝按照宦官的要求，下令逮捕李膺及其“党人”二百多名，由于外戚窦武出面援救才于次年赦免回乡，但禁锢终身，不许为官。这是第一次“党锢”。

当时社会舆论都同情“党人”，清议派把那些遭迫害的仁人志士称为三君、八俊、八顾、八及、八厨，引为社会楷模。史书上说：“海内希风之流遂共相标榜。党人”范滂出狱还乡，南阳士大夫都出城迎接，车辆达几千辆之多，显然把他视作衣锦荣归的英雄。度辽将军皇甫规以不在党籍为耻，竟上表自请依“党人”治罪。可见在昏天黑地的年代，社会的良知并未泯灭。

桓帝死，幼小的灵帝即位，窦太后临朝，外戚窦武以大将军身份掌权，与太傅陈蕃合作，起用被禁锢的“党人”，企图一举消灭宦官势力。宦官发动宫廷政变，劫持窦太后，挟制灵帝，窦武兵败自杀。陈蕃率僚属及太学生八十多人，冲入宫门，被捕后死于狱中。宦官乘机诬告“党人”谋反，大肆逮捕，甚至牵连到妻子、兄弟、朋友，凡是“党人”的门生、故吏、父子兄弟及其亲属，都免官禁锢。这是第二次党锢。

党锢事件毫无疑问是镇压持不同政见者的冤案，被诬为“党人”者，其实并没有结成什么“党”，所谓“共为部党”云云全是诬陷不实之词。诚然，那些“党人”并非无可非议，但从主流上看，他们毕竟反映了社会舆论、传统道德，敢于向腐朽的政治权力挑战。尽管腐朽的政治权力可以剥夺“党人”的官职、自由乃至生命，却无法左右舆论，更不可能改变追随他们的知识分子的信仰。

上述中国历史上第一次带有党派色彩的政治斗争，也是第一次出现的学生运动，李膺、陈蕃、刘陶等人不畏强暴、伸张正义的气概为后人所景仰，正如《后汉书》所说：“咸能树立风声，抗论昏俗，而驱驰险厄之中，与刑人腐夫同朝争衡。”明末清初的顾炎武在《日知录》中，对遭到党锢之祸迫害的清流名士赞颂备至：依仁蹈义，舍命不渝，夏商周三代以来，风俗之美，没有超过这一时期的。