三、《历史文化名城名镇名村保护条例》的制定^[8]

从我国历史文化名城保护的立法现状来看，总体仍很薄弱。法律条款中缺少对名城保护的具体规定，管得不够细。虽然有部门规章和地方立法、规章作为补充，但存在着法律效力等级低、缺乏权威性的问题。鉴于实践中各种破坏历史文化名城的现象不绝如缕，历史文化名城保护面临着严峻的形势，迫切需要制定专门的《历史文化名城保护法》，明确历史古城、历史街区、古建筑等的法律地位，以加强历史文化名城保护的力度。

1981年，由国家建设委员会、国家文物局几家部门联合上报，1982年国务院公布了第一批了24座历史文化名城。同年《文物保护法》颁布，其中有一条是对历史文化名城概念的解释，这也是第一次在法律中提出历史文化名城的概念，它表明我国对于文物保护的认识有了一个发展：承认对历史文化名城的保护是文物保护。原来文物保护只针对两项：可移动文物和不可移动文物（即保护单位），保护单位一般是一个建筑个体或完整的建筑组群，面积是很小的。而此前各方面的国际公约对于保护文物的认识早已不再局限于个体文物，还要保存环境、保持成片的街区，由此提出保护历史文化名城的问题。此时历史文化名城保护的性质还不是城市建设的性质，是文物保护性质的发展。从1982年第一批历史文化名城公布到1993年之前，国家文物局一直致力于前后三批历史文化名城的发现、审议和公布工作，当时主要考虑在现代经济发展中，要尽快给即将消失的传统城市一个“身份”，这样有利于对它们的整体保护。但在三批都公布之后，发现管理工作没有跟上，有些地方申报时非常积极，等“名城”牌子拿到手以后，却仅仅把“历史文化名城”这项桂冠戴在招商引资或其他经济开发项目上，出现了一些短视行为，不顾名城保护的基本原则，拆旧城、建新城，或搞一些大的开发项目，对传统街区的格局造成了很大的破坏。所以在1993年前后，对已经公布了的名城的管理工作就提到了议事日程，国家文物局与建设部达成共识：不再成批地公布历史文化名城，个别确实有疏漏的将来做个案处理，今后把主要精力放在名城管理和保护，以及制定名城保护规划上。新的国务院职能分工之后，对于历史文化名城建设部比国家文物局多了一项“监督管理”的职责，也即负有实际管理的职责。按照立法的法定程序和国务院确定的“三定”（部门职责、内设机构、人员编制）方案的职责，法律草案涉及其他有关部门的，应根据有关规定会同其他有关部门进行起草工作，草案形成后，经过主管部门的批准再报送国务院。建设部作为负责建设行政管理的国务院组成部门，担负着历史文化名城相关的审查报批和保护监督工作以及管理城市建设的重要职责，是历史文化名城保护立法的主要负责部门。(www.daowen.com)

1993年，国家文物局主要是政策法规处和文物处以及建设部开始了《历史文化名城保护条例》的拟定工作，并于当年在建设部、国家文物局联合召开的全国历史文化名城保护工作会议上征求了意见。由于在基本概念、管理体制和工作机制等方面存在一些问题和分歧，其后的修改工作进展较慢。1997年，建设部与文物局两家历时三年多，起草了一份《历史文化名城保护条例》草案交给了建设部。2001年，为了落实人大、政协的议案和建议，建设部会同国家文物局再次加强了《条例》的起草工作。在形成初步草稿的基础上，于2001年中，在安徽省黄山市召开座谈会，征求了部分省、市和有关专家的意见。会后，依据意见对草稿进行了多次重大修改，形成征求意见稿。2002年8月底，建设部会同国家文物局，在黑龙江省哈尔滨市再次召开座谈会，再次征求了部分省、市和有关专家的意见。根据有关意见进行了修改，形成了《历史文化名城和历史文化街区、村镇保护条例》（征求意见稿），向中央机构编制委员会办公室、国家发展计划委员会、财政部、国土资源部、国家税务总局、监察部办公厅、国家旅游局、国家文物局、国家宗教局办公室，各省、自治区建设厅，直辖市规划局（规划管理委员会）等部门征求意见，继续调研、论证工作。目前已更名为《历史文化名城名镇名村保护条例（草案）》的征求意见稿已完成，国务院法制办公室正在面向社会各界征求意见。

从1993年至今，历史文化名城保护的立法工作进展缓慢，其中历史文化名城保护的复杂性是一个重要的原因，因为保护一座古城、一片历史街区要涉及整个规划、基础设施、城市的发展方面等等一系列问题。1997年的草案主要侧重于规划的制定和规划保护，是从原则上把握的，还没有涉及规划的落实及历史文化街区，缺少更为具体的实施方案。草案编制中遇到一个很大的问题是，用什么方式限制、限制多少，尺寸较难把握；另一方面，如何赋予政府保护的责任，建立监督检查的机制等等，也非常困难。作为历史文化名城保护的专项法规，《条例》保护内容要比《文物保护法》、《城市紫线管理办法》都要宽泛得多，包括文物古迹（含紫线以外的）、历史街区乃至风貌等等，因而面对的问题也要复杂得多，对许多具体问题都要规定清楚，否则很难操作。而这些具体内容的规定有赖于名城保护实践的发展和理论水平的提高，同时地方立法积累的经验也可以为《条例》的制定提供借鉴。