管见所及，日本的行政诉讼法学中不见与国内的受案范围或行政行为的可诉性、检察机关公益诉讼、登记立案等直接对等的观念与制度。同样，在2021年的今天，作为一种独立理论的诉的利益在中国行政诉讼法学上尚未完全确立。

不过，根据笔者的观察，非常有趣的是，在国内的司法实践中其实“诉的利益”早已登场。

在“袁粉兰诉海安人社局劳动、社会保障行政确认案”^[8]中，南通市中级人民法院判决如下：当事人的裁判请求权与司法资源之间存在着一定的紧张关系。虽然结合《行政诉讼法》第49条规定，人民法院可以过滤一部分在形式上明显不符合起诉条件的诉讼，但基于司法资源、当事人诉讼成本以及司法权行使的界限等考量，人民法院对经审查认为在形式上符合条件的起诉，仍需要在实质上判断是否有必要给予诉讼保护，即对于原告提出的具体的诉讼请求，是否具有进行诉讼和本案判决的必要性和实际效果，也就是“诉的利益”问题。

在“高文香、高文河等与天津市人民政府不履行行政复议法定职责案”^[9]中，最高法院判决如下：“无诉则无判”，诉乃发动审判权的前提。然而，是不是只要诉具备了法定形式并符合法定程序，人民法院就必须进行实体审理？现有法律虽然未作出明确规定，但根据审判权的应有之义，结合立法精神以及司法实践可知，答案并非绝对。诉最终能否获得审理判决还要取决于诉的内容，即当事人的请求是否足以具有利用国家审判制度加以解决的实际价值和必要性。

可见，诉的利益，而且与日本几乎用于同义的“诉的利益”，作为一种审判理论实际上已经悄然活跃在国内的判例当中了。

与此同时，笔者也注意到，2014年修改《中华人民共和国行政诉讼法》时尽管删除了“具体行政行为”的表述，但行政诉讼的直接受案范围事实上还是被限定于具体行政行为。在此，不禁令人回想起日本抗告诉讼的入法历程。如前所述，作为《行政案件诉讼特例法》的替代法，日本于1962年制定了《行政案件诉讼法》，而其最大特征就在于从行政特有的活动当中抽取出“行政处分”或“处分”（亦即行政行为），并为此量身定制了“抗告诉讼”，从而在历史上首次正式确立了抗告诉讼制度。^[10]可见，尽管称呼有别，但两国在有关行政行为的诉讼皆为行政诉讼的最大关心所在并处于各自核心地位这点上，并无二致。

倘若上述观察与判断并无大误，基本成立，那么作为日本行政诉讼当中最传统也是最具典型意义的诉讼形态的抗告诉讼，以及由此生成和发展起来的诉的利益等理论，当然对国内也具有相当高的类比性，可资借鉴。某种意义上说，诉的利益在日本所发挥的功效正是中国今后希望确立的，而其面临的问题恰恰需要引以为戒。结合日本理论与实务界的相关做法与经验，笔者认为在以下的几点上对于中国今后思考诉的利益具有一定的启发和借鉴意义。

第一，在日本，诉的利益是作为一种学术理论生成和发展而来的，但它并不缺乏实定法上的支撑。譬如，行政处分性就基于《行政案件诉讼法》第3条第1款。即，“本法所称‘抗告诉讼’，是指不服行政机关的公权力行使行为而提起的诉讼”（着重号由笔者所加，下同）。而原告适格和狭义的诉的利益则源于该法第9条第1款。即，“撤销诉讼”，“限于就请求撤销该处分或裁决具有法律上的利益者（包括处分或裁决的效果由于期间的经过或其他理由丧失后，依然对处分或裁决的撤销具有应当恢复的法律上的利益者），才能提起”。可见，尽管属于学术理论，但诉的利益与实定法其实紧密相连，如文中所述，事实上诉的利益正是尝试对实定法做出各种各样解释的产物。反过来讲，学术界苦思冥想的结果，原本分散在《行政案件诉讼法》中各自为战的规定，即有关抗告诉讼对象、原告适格以及狭义的诉的利益等规定，通过诉的利益有机地结合在一起，并自成体系，从而为事实上扩大行政诉讼的受案范围以及保障国民权利利益一旦受损能够适时获得救济等发挥了巨大功效。

在中国，尽管现行行政诉讼法除“诉权”“受案范围”“原告资格”“起诉条件”外，还确立了“登记立案”等制度，但依笔者看来，尚不见能够将这些规定有机连接起来的相关理论。而上述规定想解决的无非就是通过对行政相对人可以针对何种行政作用或行政活动在什么情况下提起行政诉讼、如何确定行政诉讼的受案范围或探讨行政作用的可诉性、当事人的请求是否足以具有利用国家审判制度加以解决的实际价值和必要性等问题在法律上予以明确，进而实现扩大行政诉讼的受案范围以及保障行政相对人的权利利益之目的。因而，中国可以适时考虑引进日本诉的利益观念及其理论，乃笔者行文至此的一个阶段性认知。如前所述，考虑到“诉的利益”先于理论成形早已悄然出现在司法实践当中这一客观事实，在强调“以事实为根据，以法律为准绳”原则的现行法下，对于“诉的利益”的“自行其是”当然不该漠视。从这个意义上讲，探讨上述课题甚至还具有一定的紧迫性。

第二，作为上一个话题的延伸或其反面，在司法实践中应用诉的利益进行审判时需要对以下事宜予以注意。一方面，诉的利益存在与否亦即认定诉的利益之际，需遵循一定的顺序。行政诉讼中，行政处分性，着眼于系争行政活动本身能否成为行政诉讼的对象，它想要解决的是行政诉讼的受案问题。原告适格，是在行政处分已经成立的前提下，解决当事人在该案中是否具有提起行政诉讼的资格或能力的问题。而狭义的诉的利益，则是在前两个要件均获得首肯的情形下，因系争中出现情况变更等场合时，判断是否依然应由法院就该案持续审理并作出本案判决的问题。^[11]当原告的诉求满足了行政处分性和原告适格这两个要件，一般就认为该诉求具有诉的利益，亦即应由法院实施实体审理并作出本案判决，除非出现那种当事人针对本来对自己有利的行政处分提起诉讼的例外情形。

另一方面，正是考虑到诉的利益只是一种学术理论，故判决中宜尽量避免直接以“诉的利益”不存在来否定原告的诉求。管见所及，在日本的相关判例中，当行政处分性这个意义上的诉的利益不存在时，一般以该系争行为不相当于“行政处分”或“行政机关的处分以及其他相当于公权力行使的行为”为由，当原告适格这个意义上的诉的利益不获肯定时，一般以原告不具有提起该诉讼的“法律上的利益”为由，来驳回原告的诉求。即便是有关狭义的诉的利益的判例，同样也以采用“法律上的利益”的情形居多。之所以如此，道理很简单，法治国家里司法判决必须在法律上有根有据，按中国法路径来说，就是“以事实为根据，以法律为准绳”。因而，笔者在主张国内引进诉的利益既适宜且适时的同时，也呼吁在判决中宜慎用“诉的利益”。^[12]

第三，宜区别对待诉的利益与在诉的利益上产生问题（权且也称作“诉的利益问题”吧）。对于诉的利益的理解，尽管仁者见仁，智者见智，但在判断某一诉求是否足以具有发动国家司法力量加以审判的实际价值和必要性这一点上是相通且相同的。若仅就这个意义而言，可以说诉的利益存在于任何诉讼当中，无论主观诉讼还是客观诉讼，概莫能外。但需要注意的是，这并不意味着诉的利益在所有诉讼形态当中都会发生问题。如前所述，与主观诉讼不同，虽然客观诉讼中也存在诉的利益，但现行法上规定只有法律中存在特别规定时方获允许，故一般不会在诉的利益上产生争议、出现问题，因为其对象、原告资格以及提诉条件等在法律上都是明晰且确定的。而即便同样是在抗告诉讼当中，第二次世界大战前后的看法也有所区别。一般认为第二次世界大战前的行政诉讼^[13]中几乎不存在诉的利益问题，因为当时的《行政审判法》针对起诉对象采用“列举主义”，而且《明治宪法》下的行政作用几乎与侵害性处分等同。第二次世界大战后随着现行《行政案件诉讼法》放弃“列举主义”转而采用“自由选择主义”，才出现了如何认定抗告诉讼的对象、原告适格等问题，并由此逐渐形成诉的利益的相关理论。^[14]如文中所述，今天的日本，诉的利益，只有在作为主观诉讼的抗告诉讼当中才容易发生问题，论证起来才有实际意义。总之，诉的利益与诉的利益问题属于两码事，不宜混淆。^[15]

第四，如何认识权利救济与行政合法性保障之间的关系、行政诉讼所保护的利益具有何种特殊性质以及如何确立与时俱进的现代行政诉讼观等，是今后需要中日两国共同思考和应对的课题。

首先，关于现行《行政案件诉讼法》所倡导的国民权利保护与行政合法性保障这两个目的，过去的一般见解亦即通说主张前者优先，但也有人反对，主张两者对等。^[16]第三种意见则认为，两者既不是手段与目的的关系，也不是主要目的与事实结果的关系，截至今天的诸如以权利救济来确保行政合法性、通过对行政的合法性审查来实现国民的权利利益救济、权利救济目的的实现从结果上确保了行政的合法性等见解，没有充分阐明行政诉讼的特质所在，从而主张应该把两者视为一体且处于表里的关系。^[17]

其次，行政诉讼所保护的利益到底具有什么样的特质？有学者主张，围绕行政诉讼尤其是抗告诉讼所应救济和保护的权利利益的范围，可以设想到以下两种情形：其一，限定于每个人的个别权利利益（个别利益限定说）；其二，除此之外，也包括地区居民、消费者以及公共服务的利用者等所拥有的团体性利益、共同或共通利益，只要这些利益是以公共服务的形式向一定的地域一定的事业提供的，就应该将其纳入到行政诉讼所保护的利益之内（共同利益包含说）。^[18]该学者进而强调，受行政法所保护的利益当中，包括两个层次：中核与外层。中核包括同样受民事法保护的生命与身体、人格权、免于受到超过忍让限度的侵害等利益，而外层环绕于中核的四周，包括尚未足以达到直接给生命与身体带来影响程度的生活利益、免于受到危险设施伤害的安全确保利益、铁路乘客或公道利用者的利益、居住环境与自然环境以及诸如街景与眺望等有关居住环境舒适度的利益等，这些利益当中包含着地区居民或一定区域内的公共服务利用者的共同利益。而行政法规的独特之处就在于，也应该将其保护的范围延展至这些处于外层的“共同利益”。^[19]

最后，如上所述的针对现有通说见解所提出的各种批判与反思，其背后蕴含着一个不容忽视的因素，即随着时代的进展、认知的进步，其实人们的行政诉讼观已经悄然发生转变。纵观日本《行政案件诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》我们可以发现，行政违法在先，权利利益救济跟后，乃两国现行法的基本出发点之一。现代行政中，这种思维逻辑是否依然必要？想来，日本曾经长期主张行政机关手中握有而且几乎是先天性地握有发动或不发动公权力行使的权限（亦即向行政相对人实施或不实施某一行政处分），并美其名曰“对行政机关首次判断权的尊重”^[20]。受阻于这种思维定式，长期以来，广为学界倡导的“课予义务诉讼”和“禁止诉讼”一直被贬居于“无名抗告诉讼”或“法定外抗告诉讼”之列，直至2004年修改《行政案件诉讼法》时才得以正名。尽管迂回曲折，但“课予义务诉讼”和“禁止诉讼”的成功入法，无疑显示出日本已经开始摆脱违法在先救济跟后的传统行政诉讼观，而如此的转变，对于今后国内思考和确立与时俱进的现代行政诉讼观也应该有所启发。

第五，有必要强化政府不同职能部门之间的合作。向国民提供富有实效的权利利益救济，不单纯是司法机关一家的责任，同时也是立法机关和行政机关的共同使命。今后，要求各级法院在认定诉的利益之际，应该重视行政诉讼所具有的救济国民权利利益功能，立足于救济本位的诉讼观的同时，也应该呼吁，立法机关在立法、行政机关在制定各种行政规章之际，内容上多方考虑、程序上尽量明晰，以最大限度地避免司法机关在认定诉的利益时产生不必要的分歧与疑义。

在此，笔者想起了一个非常有趣的事例。有学者主张，本书反复提及的《行政案件诉讼法》第9条第1款晦涩难懂，来自德文翻译的气味轰天。

第9条（原告适格）

第1款　撤销处分诉讼及撤销裁决诉讼（以下称“撤销诉讼”），限于就请求撤销该处分或裁决具有法律上的利益者（包括处分或裁决的效果由于期间的经过或其他理由丧失后，依然对处分或裁决的撤销具有应当恢复的法律上的利益者），才能提起。

该学者进而主张，如果按照主谓宾顺序调整的话，这个条文应该是：“只有请求撤销处分具有法律上的利益者才能提起该处分的撤销诉讼”。^[21]

两厢比照，孰长孰短，无须赘言。这也间接地提醒我们，引进国外法律以及相关理论，需要一个充分咀嚼、消化和吸收的过程。

第六，作为这个领域的今后研究课题，笔者深知需要就“法律上的利益”与“利害关系”之间的关系、是否有必要导入“情况判决”、检察机关公益诉讼等一一给出明确的回应。譬如，中国在诉讼请求和原告资格上也体现出主观性，国内行政诉讼法就规定行政相关人提起诉讼需要有“利害关系”，那么此处的“利害关系”与日本《行政案件诉讼法》中的“法律上的利益”有什么关系、和已经失效的司法解释中的“法律上的利害关系”又有何区别？

又如，当下的日本，撤销诉讼中，当个人权利利益保护与公益保护发生冲突时一般主张以“情况判决”来应对。即，依据《行政案件诉讼法》第31条第1款的规定，当法院受理撤销诉讼发现原处分等虽属违法，但其撤销对于公益将发生明显之障碍时，经斟酌原告所受损害、赔偿程度、防止程度与方法以及其他一切情况，认为原处分等之撤销显然有悖公共利益时可以驳回原告的诉求。该条同时规定，法院在作出“情况判决”之际，应于判决主文中宣告该处分等违法。“情况判决”，因存在违宪之嫌（侵害国民受《日本国宪法》第32条所保护的“获得裁判权”），从其创立当初就伴有要求废止或以特别法予以规制的声音。2004年修改《行政案件诉讼法》时，有关“情况判决”的改废论再度响起，但最后因这种处理方式尚有可资利用一面（如促使被告积极提供损害赔偿等）而得以存续。^[22]然而，依笔者看来，“情况判决”属于对行政方有利的制度，是否适合国内恐怕有待商榷。

又如，2017年修改的行政诉讼法中补充了检察机关公益诉讼的内容，也就是增加了客观诉讼的成分，这种情形下可否运用“诉的利益”来确定受案范围？另外，诉的利益与“立案登记”制度的关系应该如何梳理？(www.daowen.com)

凡此种种，都需要笔者予以明确回应，但由于能力有限，现阶段针对上述课题的思考尚未成熟，只能留给日后。

【注释】

[1]笔者的基本出发点在于，站在学者批判的立场全面而详实地介绍日本的相关制度，至于该制度是否值得借鉴以及如何借鉴等，则寄望由熟悉情况的国内专家学者以及实务界人士结合国内实情作出正确判断。本人去国经年，对国内情况难免把握不周，乱下处方，自取其辱事小，误导学界与实务界罪大。因此，这里只不过是浅谈了笔者的一些初步感受而已。

[2]譬如，依据《日本国宪法》第64条的规定，由国会弹劾法院针对法官所作的弹劾裁判就属于这种情形。

[3]宇賀克也『行政法概説Ⅱ行政救済法〔第6版〕』（有斐閣、2020年）103－104頁。

[4]认定“法律上的争讼”的这两个要件主要来自于最高法院的一个判决，参见最高法院1954年2月11日判决（最判昭和29·2·11），民集8巻2号419頁。

[5]法院在要件审理阶段所作的这种判决一般称为“却下判決”。

[6]法院在本案或实体审理阶段所作的这种判决一般称为“認容判決”。

[7]同样作为法院在本案或实体审理阶段所作的这种判决一般称为“棄却判決”。想请各位读者注意的是，日本的行政诉讼审理中，如文中所述，所谓的“驳回判决”其实可以发生在要件审理和本案审理的两个阶段，但两者用语不同且意义迥异。

[8]江苏省南通市中级人民法院行政裁定书（2019）苏06行终644号。

[9]中华人民共和国最高人民法院行政裁定书（2016）最高法行申4989号。

[10]宇賀克也『行政法概説Ⅱ行政救済法〔第6版〕』（有斐閣、2020年）100頁。

[11]在最近的教科书中，有的甚至不受传统见解的束缚直接将“狭义的诉的利益”定义为当行政诉讼进行过程当中出现事后情况变更等时“为持续审判而需要维持的利益”。详情请参见畠山武道ほか『はじめての行政法〔第3版〕』（有斐閣、2016年）253頁。

[12]如下一章所述，依笔者看来，在理论上没有完全确立且与实定法规定尚未有机衔接的情况下，就直接运用“诉的利益”来应对信息公开诉讼中的“滥诉”之举，有待商榷。

[13]此说法有失严谨，正确的说法应该是“在第二次世界大战前相当于现今抗告诉讼的行政诉讼中”。

[14]南博方「環境行政訴訟と訴えの利益」判例タイムズ398号7頁以下。

[15]在此想请读者注意的是，日本的客观诉讼中之所以不存在诉的利益问题，是因为现行《行政案件诉讼法》第42条明确规定，民众诉讼及机关诉讼亦即客观诉讼，仅限于法律有规定且受法律规定者才能够提起。换言之，日本的客观诉讼中不存在诉的利益问题，并不意味着包括中国在内的其他国家也是如此，除非具有同等的法制基础。

[16]中川丈久「行政事件訴訟法の改正」公法研究63号133頁。

[17]亘理格「行政訴訟の理念と目的」ジュリスト1234号15頁。

[18]亘理格「行政訴訟の理念と目的」ジュリスト1234号10－11頁。

[19]亘理格「行政訴訟の理念と目的」ジュリスト1234号12頁。也有其他学者主张应该把受行政法所保护的利益分为更多层次，参见中川丈久「行政事件訴訟法の改正」公法研究63号136－137頁。

[20]原文为“行政庁の第一次判断権の尊重”。

[21]高木光教授用“恶文”来形容这个条文，参见高木光『行政法』（有斐閣、2015年）283頁。

[22]宇賀克也『改正行政事件訴訟法〔補訂版〕』（青林書院、2006年）130頁。