如前所述，日本于2004年对《行政案件诉讼法》进行大幅修改时并没有对行政处分性采取扩大的态度，反倒建议通过活用公法上的确认诉讼来应对现代社会的新需求以及提高救济国民权利利益的实效性。显然，这次修法的宗旨在于，期望通过灵活运用作为当事人诉讼的公法上的确认诉讼，使其能够在向国民保障获得裁判权以及提供富有实效的救济过程中提供一臂之力。修法之后，我们的确可以看到，最高法院基于本次修法的宗旨，积极采用新型诉讼形态来应对新局面的努力。譬如，在2005年的“海外国民选举权案”^[1]中，最高法院对持续定居海外的国民所提出的诉求，即确认自己已被“海外选举人名簿”登记并据此拥有能够在下次国会议员选举中投票的地位，经审理后认定合法。同时，针对因拒绝执行东京都立学校校长依据东京都教育总长下发通知所颁布的职务命令（要求教职员工在开学等典礼时全体起立并齐唱国歌等）而反复遭到惩戒处分的2012年“国歌案”^[2]中，最高法院考虑到，随着拒绝行为的反复发生，针对教职员工的惩戒处分将累进式地越来越重，事后救济也会随之愈发困难，因而，就教职员工为请求确认自己不存在基于上述职务命令的公共义务而提出的确认诉讼，承认“确认的利益”存在。

但是另一方面，我们也必须注意到，传统上以撤销诉讼为主的抗告诉讼一直居于行政诉讼的核心，长期以来是作为综合性的救济手段来发挥其作用的。因此，行政上的纠纷，无论是事关典型的行政处分也好，还是非典型的行政处分（如所谓“形式上的行政处分”等）也罢，都倾向于通过抗告诉讼这个途径予以解决。受这种传统思维定式的影响，本次修法时为了满足行政活动的复杂多样化而强调活用的公法上的当事人诉讼等新型诉讼形态，在其落地生根、能够被人们广泛接受之前，恐怕尚需一定时日。^[3]或许与此相关，正如大家在文中所看到的那样，历经本次修法之后，行政处分概念不仅没有被纯化，反倒出现了逐渐扩大解释的倾向。换言之，至少以目前的状况来看，立法者基于行政处分性限定说的立场，主张不应该扩大行政处分性之初衷，换来的却是实务界行政处分性扩张说式的结局。这种现象，应该做何解读？

正如本书第二章“就学补助案”等案例所揭示的那样，最高法院近年来立足于向国民提供富有实效的救济的观点，采用一种被学界称为“结构性解释”的手法，不仅对系争行政活动所依据的法令结构做详细且全面的解释，而且在解释时还把视野放宽到包括相关法令和制度（甚至是行政的内部通知等）在内的宏观的法体系的整体结构，以灵活认定行政处分性之有无。^[4]而这种被称作“结构性解释”的手法，不禁令我们想起2004年修改《行政案件诉讼法》时针对原告适格所采取的态度。^[5]当时，就此前在法律上并不明确的原告适格（“法律上的利益”）的解释指针以及判断基准增设了第9条第2款，规定“法院在判断处分或裁决的相对人以外的其他人有无前款规定的法律上的利益时，不得仅依该处分或裁决所依据的法令规定的文句，而应考虑该法令的宗旨、目的以及该处分所应考虑的利益的内容及性质。这种情形下，在考虑该法令的宗旨及目的时，应一并斟酌与该法令有共同目的的相关法令的宗旨及目的；在考虑该利益的内容及性质时，亦应一并考虑该处分或裁决所依据的法令被违反时受损害的利益及性质，以及受损害的状态及程度”。

也就是说，在判定原告适格之际，不能单纯地依赖法律语句，而要考虑到有关法令的宗旨、目的以及行政处分所要保护的利益的内容、性质等。同时，在审视有关法令的宗旨、目的之际，如果存在与其具有共通目的的相关法令，还要进一步参照相关法令的宗旨、目的；在判断行政处分所要保护的利益的内容、性质时，还要考虑到一旦行政处分违法而损害的利益的内容、性质以及被害的样态、程度等。从“结构性解释”手法的具体判断框架来看，我们不得不承认，尽管2004年对《行政案件诉讼法》进行修改时没有如原告适格那样，以明确的法律语言来界定行政处分性的判断基准，但若仅就近年来的若干判例而言，最高法院似乎采取了与原告适格相类似的手法来扩大行政处分性的解释。^[6]

反过来讲，规定原告适格（“法律上的利益”）的解释指针以及判断基准的第9条第2款，从某种意义上来说，已经不是原告适格所固有的解释指针了。在判定是否存在权利义务关系以及“法律上的争讼”性之际，它同样具有普遍的应用性。而这种判断若成立，那么意味着法官在认定包括行政处分性在内的最广义的诉的利益时，也完全有可能会采用同样的指针。^[7]依此推理，我们或许可以预言，今后，行政处分性的认定仍将朝着扩大的方向发展。

然而，在当今的节点上，判断今后行政处分性的走势，亦即这种扩大趋势，是2004年修法时新设的诉讼形态能够落地生根、被人们广泛接受之前的所谓“过渡期”特有的暂时性现象，还是今后发展的总体趋势，绝非易事。这是因为，其一，与原告适格不同，实定法没有以明确的法律语言来界定行政处分性的判断基准。2004年修改《行政案件诉讼法》时，针对原告资格，对其予以实质性地扩大是修法宗旨之一，相反，针对行政处分性，活用公法上的确认诉讼以取代行政处分性的扩张才是立法者的初衷。其二，行政处分性概念本身具有一定的流动性。在现行行政案件诉讼制度中，它只不过是一个道具或者说手段而已，其功能在于区分行政活动能否利用抗告诉讼、决定司法救济的时机等。^[8]如第二章所述，如果现实中导入了诸如“行政立法与行政计划的违法确认诉讼”，甚或如个别学者所主张的那样放弃“抗告诉讼”，取而代之导入“纠正违法诉讼”^[9]等的话，那么，行政处分性概念本身的存在意义就将大打折扣甚至完全失去。其三，司法实务中，各级法院长期以来一直坚持“法律遵循主义”原则，主张在决定诉讼救济的对象与范围之际应该最大限度地尊重法律规定。在这种思维的长期浸染之下，扩大行政处分性，把所谓“形式上的行政处分”也纳为抗告诉讼的对象，现实中到底有几分成算，不得不令人怀疑。其四，承认“形式上的行政处分”具有行政处分性的同时免除其在抗告诉讼（撤销诉讼）的排他性原则以及出诉期间等上所受到的限制，理论上不失为一个解决问题的良策，但在深受“抗告诉讼（撤销诉讼）＝排除公定力的诉讼”观念支配下的司法实务中，能否真正付诸实施、何时能够付诸实施，不得不打个问号。^[10](www.daowen.com)

不过，尽管在判定今后行政处分性的走势上还存在着如上所述的诸多不确定因素，但依笔者看来，就行政处分性认定本身而言，其总体发展方向仍然是趋宽趋广。道理很简单，今后，客观上，行政作用的多样化、行政过程中国民的权利利益调整的复杂化等现代行政的发展特征与趋势，只会加强不会减弱。与此同时，主观上，国民要求司法提供更加富有实效的救济的声音，同样会愈发高涨。因此，摒弃过去最高法院在认定行政处分性时所固守的观念，即严格要求公权力行为对当事人的权利义务直接产生了具体的法律效果、争议的成熟性等，转而在尊重判例与通说见解的同时，尽量避免僵直的、机械式的应用。结合具体案件，在充分考虑抗告诉讼所肩负的救济功能的前提下，通过对行政处分性加以灵活解释，以满足国民的要求、实现富有实效的救济，始终是一个正确的方向。譬如说，在成熟性要件的认定上，这个要件主要考虑的是，针对行政机关由一系列环节所组成的权力行为，允许当事人在哪一个节点提起行政诉讼才最适合解决纠纷与救济人权的问题。的确，成熟度越高对其的审理与救济就越富有实效。但是，当等到最终处分有可能因既成事实而无法提供实质性的救济时，正如本书第二章“事业规划案”等所揭示的那样，完全可以考虑在中间阶段对行政处分性予以承认。^[11]

在笔者看来，今后，行政处分性所面临的课题主要有三：第一，有必要明确行政处分的概念。如前所述，行政处分性之所以容易产生争议，固然离不开《行政案件诉讼法》放弃列举主义转而采用概括主义的时代背景，然而更为主要的是现行法上的规定不明确，没有就何谓“行政处分”等作出明确的界定。管见所及，除了文中业已提到的“形式上的行政处分”与“实体上的行政处分”之外，当下的日本可以说存在不下五种不同版本的“行政处分”：狭义的行政处分、广义的行政处分、理论上的行政处分、争讼法上的行政处分、实定法上的行政处分。而这五种还可以按其内容的相近性归类为以下三个不同类别，即①狭义的行政处分（理论上的行政处分），②广义的行政处分（争讼法上的行政处分），③实定法上的行政处分^[12]。有关这三种类别之间的关系，截至目前的理论当中并不见明确的说明，笔者依自己的理解尝试整理如下：①与③可视为等同，差别在于前者是学理上的概念而后者是实定法上的概念。如文中所述，②的内涵要比①③丰富，外延也相对更为宽泛。综上，我们不得不承认，“行政处分”概念本身的不明确，也是造成理论混乱的一个重要原因。

第二，有必要重新认识行政处分性所肩负的功能。正如有学者曾经指出的那样，司法实务中习惯于把行政处分性与抗告诉讼的对象联系在一起，然而，论述行政处分性时，其实包含着以下两个不同侧面：一方面，案件是否已经成熟到应以诉讼来处理的程度，即案件的成熟性的问题；另一方面，应该让当事人以何种诉讼形态（行政诉讼、民事诉讼、刑事诉讼、当事人诉讼等）来论争，即诉讼类型选择的问题。前者与诉讼类型无关，后者涉及不同诉讼类型之间如何分工。对两者不加明确区分的情况下展开议论，也是造成行政处分性混乱的原因之一。以宪法所保障的国民具有接受审判的权利亦即获得裁判权这个视点来看，只要某一案件已经成熟到应该以诉讼形式来处理的程度，就应该将其置于司法救济的轨道，至于具体应该以何种诉讼形态来应对那是接下来的问题。^[13]如果允许我们给行政处分性所肩负的上述功能按重要程度加以区分的话，其成熟性的判断功能，要远远高于诉讼分工。因此，今后应该更加重视成熟性的判断功能，相对淡化诉讼分工。即便原告偶然搞错了诉讼形态^[14]，只要案件已经成熟，法院就没有必要再拘泥于行政处分性的诉讼分工功能而采取一律驳回的态度，应本着宪法精神，通过对原告加以适当指导或法院的内部协调等来灵活应对。

第三，有必要对“行政行为”和“行政处分”加以概念上的整理。如文中所述，2004年《行政案件诉讼法》修改前后，最高法院开始显现出相当柔软的身段，接连作出对行政处分性予以扩大解释的判决。然而，行政处分性的扩大，同时也意味着学说上曾经被视为等同的“行政行为”与“行政处分”开始出现概念上的乖离。^[15]这是由于，“行政行为”作为其概念构成要素强调“权力性”的存在，而实定法上的“行政处分”或“处分”则立足于权利救济的立场，正如本书第二章中反复指出的那样，对通常不具有“权力性”要素的行政计划、行政指导、行政的内部活动等也积极探讨行政处分性之有无，力争将其纳入抗告诉讼或撤销诉讼的轨道上来，其结果，“行政处分”或“处分”与传统上被视为等同的“行政行为”开始逐渐分离，从而成为比后者更为宽泛的概念。^[16]

截至目前，受传统思维的影响，一般认为，在行政的行为当中，有的相当于行政行为，有的则不。两者如同水火，互不相容。同时，这种二选一式的分类与诉讼形态连接在一起，即行政行为则适用抗告诉讼，行政契约、行政指导以及其他事实行为等则适用当事人诉讼或者民事诉讼。可是，“行政行为”概念，属于实体法的说明概念，“行政处分”或“处分”则是一个表明诉讼法上救济规则的概念，两者并不相同，也不直接关联。^[17]今后，应该放弃将两者捆绑在一起的观念，对两个概念进行适当的理论整理，明确区分行政诉讼法上的“行政处分”与学理上的“行政行为”概念。^[18]