在20世纪60年代，也就是行政案件诉讼制度确立之初，一般认为，《行政案件诉讼法》第3条所说的“行政机关的处分”（狭义的行政处分），基本上相当于理论上的“行政行为”。正如我们从“垃圾焚烧场案”等中所看到的那样，当时的最高法院就立足于如此的立场。在当时的传统行政法理论的基本思维框架之下，抗告诉讼和撤销诉讼的目的被定位于：为实现依法律行政原理而保驾护航，保护私人的法律利益免受行政主体的侵害。如果我们立足于这种立场，上述思维方式以及当时最高法院所采用的判决逻辑当然也有其合理之处。然而进入20世纪70年代以后，针对上述的传统思维，学说与判例都提出了诸多质疑。概括地讲，人们开始注意到：有很多行政活动，虽然并未满足原本的传统理论上的行政处分要件，却在现实当中给国民的权利利益带来重大影响，而为了向国民提供更加富有实效的权利利益救济，需要将这些行为也纳入抗告诉讼的对象当中来，允许对其提起抗告诉讼。

于是，行政法学上“形式上的行政处分”^[125]概念登场了。这种思想，立足于向国民提供富有实效的救济的观点，主张把那些虽然不相当于传统行政法学理论中的行政处分，但却给国民的权利利益带来重大影响的行政活动也视为《行政案件诉讼法》第3条所说的“处分”。具体来讲，所谓“形式上的行政处分”，与传统意义上的撤销诉讼对象（实体上的行政处分）不同，完全是出于救济的必要而被视为撤销诉讼的对象，它既不带有公定力与不可争力等特殊效力，也不服从撤销诉讼的排他性（专门）管辖，甚至还可以对其提起包括民事上的假处分在内的民事诉讼。^[126]

以上述思潮等为背景，最高法院的判决于2004年《行政案件诉讼法》修改前后开始出现积极变化，呈现出扩大解释行政处分性的倾向。顺便说一下，这里所说的对行政处分性予以扩大解释的倾向，是指最高法院对于按照从前“基本公式”无法认定为行政处分的行政活动，也承认其具有行政处分性之意。具体表现在，从前，最高法院基本上只对满足了“基本公式”当中的所有条件的行政活动才承认行政处分性，但最近，似乎即便缺少了个别要件也予以认可。^[127]接下来，让我们结合前面已经介绍过的修法前后的若干判例，看一看在行政处分性的认定基准上，到底有何变化。

如前所述，对于基于《建筑基准法》第42条第2款的道路指定是否具有行政处分性，下级法院的认识并不一致。在“道路指定案”中，最高法院针对这种以一揽子方式进行的缺乏特定对象的指定，并没有采取一味否定的态度，而是在强调因指定而产生的法律效果以及对个人的权利义务产生直接影响的基础上，承认了行政处分性。

在“就学补助案”中，最高法院除了《工伤补偿保险法》《〈工伤补偿保险法〉实施细则》外，还通过对包括行政的内部通知等在内的制度结构以及法规的宗旨、目的等进行综合分析之后，最终导引出就学补助的支付决定具有行政处分性这一结论。从这个意义上来讲，本案在维持“基本公式”的同时，通过对公权力性和法律效果性等要件加以灵活解释，实质上扩大了行政处分性的认可范围。

在“富山行政指导案”中，最高法院站在保障当事人正当权益以及司法救济实效性的立场，针对行政指导承认了行政处分性。而从其就“基本公式”当中的最重要要素即法律效果性的有无几乎没有做任何说明的判决姿态来看，最高法院在认定行政处分性之际，似乎并没有受到“基本公式”的束缚，反而显示出灵活的身段。从保障救济时机以及实效性的角度而言，其判决姿态应该受到肯定。(www.daowen.com)

在“供水条例案”中，最高法院之所以否定条例的行政处分性，其论据主要有两点：其一，不具有对象的特定性，即本案条例“原本就不是只以特定人士为对象”；其二，不具有法律效果性等，即没有给当事人的权利义务、法律地位带来直接影响。由此可见，本案中，最高法院的判决逻辑完全依照了从前的“基本公式”。

在“事业规划案”中，最高法院变更了饱受学界诟病的“蓝图案”，转而以事业规划的决定，使宅地所有人的法律地位发生了变动以及若在事业规划的决定阶段允许提起撤销诉讼可以实现更加富有实效的权利利益救济为由，承认事业规划在决定阶段具有行政处分性。在行政处分性的解释姿态上，立足于保障救济的实效性的立场，显现出更为灵活和宽松的态度。

在“横滨市立托儿所案”中，最高法院考虑到条例的适用范围比较特定，而且，无须等待后续的行政处分，单凭条例即可给当事人的权利义务、法律地位带来直接影响等，在历史上，首次承认条例制定行为具有行政处分性。

可见，除个别案件（如“供水条例案”）外，2004年修法前后的最高法院判例的总体特征可以大致概括为：其一，在维持“基本公式”的同时，通过对认定基准加以灵活解释、强调救济的时机以及实效性等，实质上行政处分性的范围正在逐步拓宽。具体表现在，最高法院对于一般性处分没有采取一味否定的态度（“道路指定案”），不拘泥于行政活动所依据的法律，还把视野放大到相关的法规甚至行政的内部规定等（“就学补助案”），从保障救济的时机以及实效性出发，针对行政指导不受“基本公式”的束缚（“富山行政指导案”）、针对行政计划勇敢地变更了自己的早先立场（“事业规划案”）、针对地方议会的条例制定行为首次承认其具有行政处分性（“横滨市立托儿所案”）。其二，在判断手法上，除了依据系争行为所基于的法规之外，还着眼于与其目的相通的相关规定、制度等。^[128]如“富山行政指导案”中，最高法院除了《医疗法》第30条之七外，还把视野扩展到在目的上与其有关联的《健康保险法》（第43条之三第2、3款）、当时行政机关的内部通知等。自不待言，“就学补助案”，如文中所述更是如此。

然而，在此需要特别提醒注意的是，正如我们从上述的具体判例分析当中业已发现的那样，若以1964年“垃圾焚烧场案”所确立的“基本公式”为基准，可以说，在行政处分性的认定上，的确最高法院呈现出逐步扩大解释的姿态。但是，这种扩大，并不意味着对早期判例所确立的“基本公式”的否定。相反，它是在尊重在来判断定式的前提之下，通过不断尝试具体的法律构造解释才得以逐步实现的。^[129]同时，这种扩大，并不“剧烈”，也并非没有限度。^[130]正如“供水条例案”所揭示的那样，即便是在修法之后对行政处分性予以断然否定的判例依然存在。