山梨县高根町曾经建有很多别墅，自从1988年《高根町简易自来水供水条例》^[108]实施以来，一直对没在当地落户的别墅所有人收取相对较高的水费。1998年该条例修改，进一步提高水费，规定自来水管直径13毫米的用户水费由3000日元调整至5000日元，而对其他用户则由1300日元调整为1400日元。由于不在当地落户的别墅所有人的水管直径大多为13毫米，因此，别墅所有人与当地居民之间，在水费的负担金额上出现了很大的差异。

对此，原告X（别墅所有人）认为，新条例有关水费的规定，与当地居民相比，对别墅所有人采取了不正当的歧视态度，使自己处于非常不利的地位。此举有悖于《日本国宪法》第14条第1款、《水道法》第14条第4款第1项以及第4项、《地方公营企业法》第21条第2款的规定，遂提起请求确认本案条例无效的抗告诉讼。

最高法院判决要旨：

X等请求确认本案条例无效的诉求，是以本案条例的制定行为相当于作为抗告诉讼对象的行政处分为前提，作为《行政案件诉讼法》第3条第4款的“无效等确认诉讼”而提起的。然而，能够成为抗告诉讼对象的行政处分，一般是指行政机关的处分以及其他相当于公权力行使的行为。本案修改后的条例，针对旧高根町所经营的简易自来水水费的一般性调整，原本就不是只以特定人士为对象而实施的。由于我们无法在性质上把本案条例的制定行为，与行政机关作为法律的执行而实施的行政处分等同视之，因此应该说，其不相当于抗告诉讼对象的行政处分。

本案是别墅所有人要求确认针对自己的水费上涨条例无效而提起的抗告诉讼。其焦点在于：作为地方公共团体立法机关的议会所制定的条例是否具有行政处分性、可否对其提起抗告诉讼？(www.daowen.com)

有关条例的行政处分性，学说上存在着两种观点：一种主张由于其属于立法行为，因此不具有行政处分性（否定说）。一般认为，法律、法规命令以及地方公共团体的条例、规则等，尽管面对国民也具有法的拘束力，但却难以成为抗告诉讼的对象。这是因为，其一，法规的制定，通常属于抽象性的规范订立行为，只有在后续作为其执行的行政处分当中才能够对特定人士的权利义务产生具体影响。其二，由于无法将基于议会立法作用的法规制定行为视为“行政机关”的行为，因而，当然也不应该对其承认行政处分性。

而另一种意见认为，没有必要一律否定，看条件，有时也可以考虑对其承认行政处分性（有限肯定说）。

最高法院在先于本案的“千代田区小学废校案”^[109]中，针对以“废止14所区立小学、重新设立8所区立小学”为内容的条例，曾经主张，该条例只不过是一般性的规范而已，儿童家长不具有让其子女在特定的区立小学接受教育的权利或法律上的利益，从而否定了条例的行政处分性。本案中，从最高法院强调，本案条例“原本就不是只以特定人士为对象”来看，应该说，最高法院的判决逻辑是一致的。即，两案都是站在否定说的立场上，依照从前的“基本公式”强调，条例的制定属于抽象性的规范订立行为，并不对特定人士的权利义务产生具体影响。