原告X在岩手县一个被通称为“东见前地区”的地方经营医院，就在其欲扩大自己的医院规模之际，Y（岩手县知事）于1973年5月，根据《城市规划法》^[74]第8条第1款的规定，决定将X所在的“东见前地区”指定为工业开发区域。X认为，本案Y的决定，将造成医院等建筑物的建筑无法施工，其他建筑物也将在容积率、建筑面积等上受到限制，与上述基准不符的建筑物将无法获发建筑许可，最终将使自己无法扩建医院。此外，如果在医院附近允许大量建设工厂，其所经营的精神病院的周边环境势必遭到破坏。于是，X以上述决定在程序上存在诸如没有召开公听会等瑕疵，以及Y将该地区指定为工业开发区域时在裁量上存在恣意为由，提起请求确认本案决定无效的抗告诉讼（无效确认诉讼）。与此同时，预备性地提起请求取消本案决定的撤销诉讼。一审、二审法院均以工业开发区域的指定，不相当于以个人为对象的具体行政处分为由，判定原告的诉求不合法，于是，X上诉至最高法院。

最高法院判决要旨：

有关城市规划的工业开发区域指定的决定，依据《城市规划法》第8条第1款的规定，乃城市规划决定之一。该决定一经告示产生效力，在其对象区域内，建筑物的用途、容积率、建筑面积等将适用不同于此前的基准（《建筑基准法》第48条第7款、第52条第1款第3项、第53条第1款第2项等），与上述基准不符的建筑物，将无法获得建筑许可，进而最终无法施工（同法第6条第4、5款）。因此，该决定对其对象区域内的土地所有人等在建筑法上课予了新的规制，若仅就此而言，我们无法否认，该决定使当事人的法律状态产生了一定的变更。然而，这种效果，与制定以课予上述制约为内容的法令时所产生的效果相同，只不过是针对不特定多数者的一般性、抽象性的效果而已，不能够单纯地以产生如此效果就立即主张，其相当于对该区域内的个人产生具体权利侵害的行政处分，允许以抗告诉讼来抗争。

本案是医院经营者要求确认有关城市规划用途地域指定的决定无效等而提起的抗告诉讼。其焦点在于：由行政方所作的用途地域的指定在其决定阶段是否具有行政处分性？最高法院在本案中首次表明，该决定不具有行政处分性，无法成为抗告诉讼的对象。

在本案之前的下级法院判决中，关于用途地域指定的决定是否具有行政处分性，存在着赞成与反对两种意见。^[75]在前者的赞成意见中，有的直接主张，基于《城市规划法》的用途地域指定，是对其对象区域内的所有权、租赁权等土地利用权的行使直接课予制约，因此具有行政处分性。还有的在承认——作为城市规划而实施的用途地域指定本身，并不是以特定个人为对象的行政处分，只是把一定范围内的某个区域指定为用于某种用途，在被指定的区域内拥有土地、建筑等的权利人与其他人相同，都会受到来自于《城市规划法》之外的相关法律的不利影响——的基础之上主张，这些权利人与在该区域内对土地、建筑等不拥有权利的普通第三人不同，他们的权利行使会因用途地域的指定而受到实际限制，因而用途地域的指定至少相对地具有行政处分性。而后者的反对意见，在判例中居于多数和主导地位，如本案一审、二审法院的判决那样，主张用途地域的指定，并没有直接给特定个人的权利利益带来影响，因此不相当于以个人为对象的具体行政处分。(www.daowen.com)

本案中，最高法院就基于《城市规划法》的用途地域指定的决定首次表明，其不具有行政处分性，无法成为抗告诉讼的对象。其论据主要在于，用途地域的指定，与法律的制定行为相同，只具有一般性的、抽象性的效果，没有对当事人的权利义务产生具体影响。也就是说，系争的行政活动在其决定阶段尚未最终完结，不具有成熟性，不应该在用途地域指定这个节点上允许当事人主张行政活动的违法，而应该在其后的针对建筑确认（即建筑许可）所作的拒绝处分当中予以主张。可见，最高法院的基本出发点在于，行政计划、行政立法等，虽然也属于权力性行为，但当它作为中间性行为而在其后续行为当中预计会被更加具体化时，在中间性行为的阶段，由于纷争尚未成熟，不应该对其承认行政处分性。^[76]

本案中，在认定行政处分性的有无上，可以说完全参照了“蓝图案”的判断模式。即，除了依照“垃圾焚烧场案”所确立的“基本公式”之外，还要求系争的行政活动必须具有成熟性。而本案用途地域指定的行政处分性之所以遭到否定，也与“蓝图案”相同，其主要原因，除了缺乏“基本公式”当中的法律效果性和直接具体性等要件之外，也在于本案最高法院主张，用途地域的指定在决定这个阶段，缺乏诉讼案件的成熟性。

然而，这种明知有关建筑许可的申请会因建筑物违法而被驳回，却强迫当事人硬着头皮去申请，然后允其在收到拒绝处分之后再提起撤销诉讼的观点，实在是有些无视现实流于形式了。因此，学界中出现了主张应该在用途地域的指定阶段承认纷争具有成熟性的见解。^[77]有人甚至提议：以2004年修改《行政案件诉讼法》为契机，作为抗告诉讼的一种新形态，应该增设有关“行政立法与行政计划的违法确认诉讼”，而不是一味地扩大行政处分性的概念，过度倚重行政处分的撤销诉讼。^[78]