第二次世界大战前的《行政审判法》^[28]中，由于对可以以诉讼形式抗争的行政活动采用了列举主义，只有被列入起诉范围的才可以成为诉讼对象，而不在其中的，即便是权力色彩浓厚的行政活动，也无法就其提起诉讼。因此当时议论行政处分性本身既无意义又没有必要，当然也就不会围绕行政处分性形成相关的理论。而到了战后，随着《行政案件诉讼法》明确放弃列举主义转而采用概括主义，行政处分性才正式成为行政诉讼要件的主要论点之一，而行政处分性论也才得以作为一种理论逐渐发展成形。

然而，现行法上有关行政处分的定义并不明确。前面我们已经提到，尽管《行政案件诉讼法》第2条把行政案件诉讼划分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼、机关诉讼四种，但其核心显然在于以论争行政处分违法性为诉讼物的抗告诉讼，尤其是撤销诉讼。而该法第3条第1款将抗告诉讼定义为有关行政机关公权力行使的不服之诉，即将其对象限定于“行政机关的公权力行使行为”之后，并没有就何谓“公权力行使”作出详细说明。如上所述，由于具备这种性质的行为也被称为“行政处分”，也就是说并没有就行政处分下定义。

取而代之的是，如前所述，该法在第3条中进一步把抗告诉讼细分为撤销处分诉讼、撤销裁决诉讼、无效等确认诉讼、不作为违法确认诉讼、课予义务诉讼、禁止诉讼等六种形态（第2～7款），并对被视为最典型抗告诉讼的撤销诉讼具体规定如下：

《行政案件诉讼法》第3条（抗告诉讼）

第2款　本法所称“撤销处分诉讼”，是指请求撤销行政机关的处分以及其他相当于公权力行使的行为（第3款规定的裁决、决定等其他行为除外，以下简称为“处分”）的诉讼。

首先，让我们仔细分析一下这个条文的内容结构。第3条第2款，显然是就何谓“撤销处分诉讼”（以下简称为“撤销诉讼”）所下的定义。但请注意，本条款中并没有就“处分”本身作出说明，而只是把撤销诉讼的对象限定在“行政机关的处分以及其他相当于公权力行使的行为”，并把有关“裁决”等的规定托付给同条第3款。从条文的规定形式来看，撤销诉讼的对象应该包括以下两个部分：“行政机关的处分”和“其他相当于公权力行使的行为”。如前所述，行政处分也被称为“行政机关的处分”或“处分”。依此看来，我们也可以说，撤销诉讼的对象包括行政处分和“其他相当于公权力行使的行为”。然而，在此需要特别注意的是，第3条第2款的括弧部分，即在括弧条款中，两者被合称为“处分”。而同样是依据刚才的逻辑，我们当然也可以把“行政机关的处分”和“其他相当于公权力行使的行为”合称为行政处分。(www.daowen.com)

细心的读者或许已经发现，在《行政案件诉讼法》第3条第2款中，其实存在着两个“行政处分”（“处分”）：一个是包含“其他相当于公权力行使的行为”的广义的行政处分，一个是狭义的行政处分。尽管此前的判例，在承认行政行为以外的行政活动也具有行政处分性时，通常只是笼统地指出该行政活动相当于《行政案件诉讼法》第3条第2款所说的“行政机关的处分以及其他相当于公权力行使的行为”抑或“抗告诉讼对象的行政处分”，而对于到底是相当于狭义的行政处分还是“其他相当于公权力行使的行为”并未作出具体说明^[29]，但是，一个比较合理的解释是，“行政行为”等于狭义的行政处分，而一般我们在行政处分性论中所说的行政处分应该是指广义的行政处分。在行政处分性这个问题上，容易产生问题的往往是事涉广义的行政处分的场合。说得更具体些，就是在判断行政活动是否属于“其他相当于公权力行使的行为”时，容易产生歧义。^[30]

正因如此，诸如要求拆除违法建筑物的命令、取消营业执照、对当事人申请许可的拒绝等典型的行政处分，在行政处分性这个问题上一般不会产生争议。论争主要是围绕诸如行政计划（城市开发规划等）、行政立法（政令、内阁府府令、地方公共团体的规则等）、一般性处分（不具特定相对人的行政处分，如废止公道的使用等）、行政指导（产业指导、劝告等）、行政的内部行为（部门间的通知、指示、同意等）、事实行为（直接对身体或财产所实施的强制等）等所谓行政行为的周边行为而展开的。^[31]即，这些行为是否也相当于“公权力行使”或“行政机关的处分以及其他相当于公权力行使的行为”？是否具有“行政处分性”？是否可以以抗告诉讼的形式进行论争？

综上所述，行政处分性之所以会产生问题，固然离不开《行政案件诉讼法》放弃列举主义转而采用概括主义这一大的时代背景，然而更为主要的是由于现行法上的规定不明确，没有就“行政处分”（“处分”）、“公权力行使”、“行政机关的处分以及其他相当于公权力行使的行为”作出明确的界定。也正因为如此，在某种意义上说，这也使得行政处分性论本身，转化为“公权力行使”或者“行政机关的处分以及其他相当于公权力行使的行为”的解释论。^[32]

其次，对于由一系列行政过程所组成的行政活动，当其尚处于中间阶段（如规划或通告的阶段）时，是否可以对其承认行政处分性，也容易成为争点。这是因为，一方面，这种行政活动尚处于运行过程当中，以这个意义来讲它还没有成熟，没有到达最终阶段，也没有给当事人的权利义务带来终局性的影响。另一方面，尽管如此，但若不在中间的某个阶段允许当事人提起抗告诉讼则难以实现富有实效的救济，如后所述，也是客观存在的。

最后，行政处分性问题也有可能会在以下的场合间接地成为议论的焦点。如前所述，抗告诉讼的对象，被限定于“行政机关”^[33]的行政处分。可是，行政机关的概念本身并不严密。与通常的理解不同，一般认为，这里所说的“行政机关”，并不是指“形式意义上的行政机关”，而是指拥有实施行政处分权限的组织。因此，除了典型的行政机关之外，有时甚至还会包括律师协会、医师会、地方议会、国会以及作为公法人的国家和自治团体等。^[34]