国家机关及其工作人员、“三山”保护管理机构及其工作人员在“三山”保护工作中不履行相关职责，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

【导读与释义】

本条是关于国家机关及其工作人员、“三山”保护管理机构及其工作人员在“三山”保护工作中不履行相关职责，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分的规定。

《条例》中国家机关及其工作人员、“三山”保护管理机构及其工作人员在“三山”保护工作中不履行相关职责，可能出现的滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为主要包括：①擅自变更“三山”保护规划的；②违反规定审批开发建设项目的；③对交办案件或者群众举报处理不及时或者处理不当的；④被请求协助的机关无正当理由不履行协助义务的；⑤对生态环境违法行为进行包庇或者参与、提供信息的；⑥截留、挤占或者挪用生态环境保护专项资金的；⑦其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。

根据“权责统一”的法律原则，有职权或职责，才有不履行职权或职责的不利的法律后果，无职权或职责，就谈不上不履行职权或职责，也就没有相应的法律责任承担。国家行政机关享有广泛的行政职权，同时也负有相应的行政职责。在行政管理的过程中，行政机关不仅要对自己违法行使行政职权或者不依法履行行政职责的行为负责，而且还要在一定范围和程度上对行政机关工作人员以及受其委托的组织和个人实施的违法行政行为的后果承担责任。在这种情况下，行政机关工作人员的违法或不当行政行为同时引发了两种责任，即行政公务人员个人的责任和其所属的行政机关的责任。“责任自负”原则要求行政机关和行政公务人员各自承担自己的责任。一方面，行政机关应对其工作人员的职务行为承担责任；另一方面，行政机关工作人员自己也要承担责任。

《条例》本条是关于行政机关工作人员的责任。执法中，行政执法者以两个主体身份出现：一是以行政主体的身份执法，这里的行政主体包括国家行政机关和法律、法规授权的组织；二是以行政机关工作人员的身份执法。无论以哪一种身份执法，都是行政执法者有效主体身份的体现。两种执法主体在执法中都有可能发生侵害行政管理相对人合法权益的情况，因此，从承担违法责任的主体来看，行政机关及其工作人员都可以成为行政执法者违法责任的承担者。

随着依法行政的纵深推进，行政机关工作人员的违法执法问题越来越被人们所注目，强调行政执法责任制，有法必依、执法必严、违法必究。根据责任产生的原因，行政机关工作人员的责任分为两种：一是违法或不当行使权力的责任；二是因不履行其法定职责而承担的不作为责任。行政执法责任制作为一种管理和监督制度，其目的在于为行政权力套上责任的枷锁，促使各级国家行政机关和行政公务人员依法行政。责任行政要求行政公务人员在享有与其职位相适应的权力的同时，还要承担与这种权力相适应的责任。

党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“行政机关要坚持法定职责必须为，法无授权不可为，勇于负责”，“敢于担当，坚决纠正不作为”，“乱作为，坚决克服懒政、怠政”，坚决惩处失职、渎职。根据有关法律规定，国家机关及其工作人员在执行公务时，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，应当承担以下法律责任：①刑事责任。财政部门及有关行政部门的工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，构成滥用职权罪或者玩忽职守罪。对犯本罪的，处3年以下有期徒刑或者拘役，情节特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑。财政部门及有关行政部门的工作人员徇私舞弊，犯上述罪行的，处5年以下有期徒刑或者拘役，情节特别严重的，处5年以上10年以下有期徒刑。②行政责任。财政部门及有关行政部门的工作人员虽有滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为，但是按照刑法的有关规定，不构成犯罪的，应当依法给予行政处分。行政处分主要有警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、留用察看和开除等8种。对有上述违法行为的财政部门及有关行政部门的工作人员，可以由其所在单位或者其上级单位或者行政监察部门视情节轻重，给予相应的行政处分。

（一）明确责任主体

本条说的国家机关及其工作人员、“三山”保护管理机构及其工作人员是指，韶关林业主管部门内部的行政管理人员和“三山”保护管理机构依法履行林业管理职能的人员，如林业主管部门内部的林业公安、林政管理、野生动物保护、森林防火、野生植物保护、病虫害防治、植物检疫、种苗管理、“三山”范围内从事森林保护、林业监督管理的工作人员。其他国家机关工作人员是指人民政府的工作人员或者依照法律规定履行职务涉及林业行业管理工作的人员，如人民政府中从事涉及林业管理的领导人员、海关、工商等部门的工作人员。

国家机关及其工作人员、“三山”保护管理机构及其工作人员在行使“三山”公共管理职能的过程中有过错，可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。但在具体过错责任认定中，应该是从错案的性质出发，结合整个案件的办理过程，追究问题到底出在哪个环节。过错环节的不同，比较容易认定谁该承担什么责任。直接负责案件的主管人员可以认定会是该单位的分管副职，也可以认定为是业务科室长；而直接责任人，一般是行政案件的经办人员，或者是造成错案的最直接的科室长或具体工作人员。

（二）处分的原因

国家机关及其工作人员、“三山”保护管理机构及其工作人员受到处分是因为在“三山”保护工作中不履行相关职责，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊。滥用职权是指从事“三山”资源保护，林业监督管理工作的林业主管部门的工作人员和其他国家机关的有关工作人员故意超越法律、法规赋予的职权，擅自处理其无权决定、处理的事项，致使公共财产、国家和人民利益遭受损失的违法行为。玩忽职守是指从事“三山”资源保护、林业监督管理工作的林业主管部门工作人员和其他国家机关的工作人员对工作严重不负责任，不履行或者不正确地履行职责，致使“三山”资源遭受重大损失的行为。玩忽职守，包括两种形式：一是放弃职守，不履行自己应该履行的职责；二是在履行职责的过程中，严重不负责任。徇私舞弊是指行为人从事“三山”资源保护、林业监督管理工作的林业主管部门的工作人员和其他国家机关的有关工作人员在行使职权时，不履行法定职责，徇个人私利、私情，以权谋私，假公济私，违反国家法律、法规的规定，以权谋私，严重的不负责任，致使公共财产、国家和人民利益受到损失的行为。

本条规定的是从事“三山”资源保护、监督管理工作的林业主管部门的工作人员和其他国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，情节轻微，尚不构成犯罪的，依法给予行政处分，不包括刑事处分，地方法规不能规定刑事处分。

如果从事“三山”资源保护、林业监督管理工作的林业主管部门的工作人员和其他国家机关的有关工作人员滥用职权，玩忽职守、徇私舞弊构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据《刑法》第397条规定：“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。”(www.daowen.com)

（三）处分的种类

《条例》规定：国家机关及其工作人员、“三山”保护管理机构及其工作人员在“三山”保护工作中不履行相关职责，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。这里的“处分”是指行政处分。国家对行政处分有相关法律法规规定，行政机关和事业单位有所不同。

1.行政机关的处分

行政处分，是指国家行政机关依照行政隶属关系给予有违法失职行为的国家机关公务人员的一种惩罚措施，包括警告、记过、记大过、降级、撤职、留用察看、开除。根据《公务员法》规定，行政处分分为：①警告。对违反行政纪律的行为主体提出告诫，使之认识应负的行政责任，以便加以警惕，使其注意并改正错误，不再犯此类错误。这种处分适用于违反行政纪律行为轻微的人员。②记过。记载或者登记过错，以示惩处之意。这种处分，适用于违反行政纪律行为比较轻微的人员。③记大过。记载或登记较大或较严重的过错，以示严重惩处的意思。这种处分，适用于违反行政纪律行为比较严重，给国家和人民造成一定损失的人员。④降级。降低其工资等级。这种处分，适用于违反行政纪律，使国家和人民的利益受一定损失，但仍然可以继续担任现任职务的人员。⑤撤职。撤销现任职务。这种处分适用于违反行政纪律行为严重，已不适宜担任现任职务的人员。⑥开除。取消其公职。这种处分适用于犯有严重错误已丧失国家工作人员基本条件的人员。

行政处分属于内部行政行为，由行政主体基于行政隶属关系依法作出。《公务员法》第63条明确规定：“对公务员的处分，应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。公务员违纪的，应当由处分决定机关决定对公务员违纪的情况进行调查，并将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人。公务员有权进行陈述和申辩；处分决定机关认为对公务员应当给予处分的，应当在规定的期限内，按照管理权限和规定的程序作出处分决定。处分决定应当以书面形式通知公务员本人。”

行政处分具有强烈的约束力，管理相对人不服，行政主体可以强制执行。但因其不受司法审查，受到处分的行政机关公务员对处分决定不服的，依照《公务员法》等有关规定，可以申请复核或者申诉。复核、申诉期间不停止处分的执行。行政机关公务员不因提出复核、申诉而被加重处分。情节严重的还有双开处罚，开除党籍，开除职务。

2.事业单位的处分

事业单位工作人员的处分依据是，人力资源和社会保障部2012年8月22日通过的《事业单位工作人员处分暂行规定》。《事业单位工作人员处分暂行规定》第2条规定：“事业单位工作人员违法违纪，应当承担纪律责任的，依照本规定给予处分。对法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中经批准参照《中华人民共和国公务员法》管理的工作人员给予处分，参照《行政机关公务员处分条例》的有关规定办理。对行政机关任命的事业单位工作人员，法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中不参照《中华人民共和国公务员法》管理的工作人员，国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的事业单位工作人员给予处分，适用本规定；但监察机关对上述人员违法违纪行为进行调查处理的程序和作出处分决定的权限，以及作为监察对象的事业单位工作人员对处分决定不服向监察机关提出申诉的，依照《中华人民共和国行政监察法》及其实施条例办理。”

《事业单位工作人员处分暂行规定》第二章第5条规定：“处分的种类为：（一）警告；（二）记过；（三）降低岗位等级或者撤职；（四）开除。其中，撤职处分适用于行政机关任命的事业单位工作人员。”

（四）处分的变化

我国行政法上的行政处分，属于行政法上的内部行政行为，是指国家行政机关对其系统内部违法失职的公务员实施的一种惩戒措施。[108]《监察法》颁布实施之前，处分的依据主要是《公务员法》《行政监察法》和《事业单位工作人员处分暂行规定》。

《公务员法》规定行政纪律处分有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种，属于行政机关工作人员的内部惩戒措施。事业单位工作人员处分暂行规定》将事业单位工作人员纪律处分规范化，规定事业单位工作人员的违法违纪行为，应当追究纪律责任的，依照该规定予以处分。从《公务员法》开始，法律一般不使用行政处分的概念，而使用纪律处分的概念。

《监察法》第15条规定，监察机关的监察对象是公职人员，对这些公职人员的职务违法行为的处分，不宜用行政处分涵盖，而公职人员的职务行为均属于广义上的政务，所以以政务处分代替行政处分更加符合监察机关的职能定位。《监察法》第11条赋予监察机关依法履行监督、调查、处置的职责，有权对违法的公职人员依法作出政务处分决定。《监察法》第45条规定，政务处分决定分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。依《监察法》之规定，政务处分是监察机关对公职人员的职务违法行为作出的处置决定，从《监察法》的规定来看，政务处分已经代替行政处分，成为监察机关追究公职人员职务违法责任的行政惩戒措施。[109]