违反本条例第二十三条第一款规定的，由市林业主管部门责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施，并处五十元以上五百元以下的罚款。

违反本条例第二十三条第二款规定，携带除导盲犬、扶助犬等工作犬以外的宠物犬进入设有禁止动物进入标识的区域的，由市林业主管部门责令改正，并处五十元以上二百元以下的罚款。

【导读与释义】

本条是关于进入“三山”保护范围内的公众应当遵守本条例第23条关于公共管理秩序的规定，违反本条例第23的规定将受到惩戒。

《条例》第23条第1款规定：“进入“三山”保护范围内的公众应当遵守公共管理秩序，不得有下列行为：（一）采挖花草、树根；（二）毁损公共服务设施以及设备；（三）随地吐痰、便溺，抛弃塑料品、金属品或者其他废弃物；（四）在禁火区吸烟和使用明火，在非指定区域生火烧烤、焚烧香烛、燃放烟花爆竹；（五）在树木、岩石、古迹、建筑物以及设施上刻画；（六）法律、法规禁止的其他行为。”《条例》第23条第2款规定：“禁止携带除导盲犬、扶助犬等工作犬以外的宠物犬进入设有禁止动物进入标识的区域。”那么，地方法规既然做了禁止性规定，就有法律效力，违反就必须被追究法律责任。

那么，进入“三山”保护范围内的公众有以上行为，不论是否产生实际后果，只要发生所列举的违规行为之一的，即违反了《条例》的规定，破坏了公共管理秩序，都应依本《条例》追究责任。具体追究的法律责任是：违反本条例第23条第1款规定的，责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施，并处50元以上500元以下的罚款。违反本条例第23条第2款规定的，由市林业主管部门责令改正，并处50元以上200元以下的罚款。

违反本条例第23条规定，《条例》规定市林业主管部门并处罚款，这是典型的行政处罚。地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。也就是说，地方性法规可以设定警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销企业营业执照以外的许可证和有关证照。[101]地方法规可以设定一定数额的罚款，作为行政处罚。

《行政处罚法》第8条规定处罚的种类包括责令停产停业和法律、行政法规规定的其他行政处罚，单从这一条即可知行政责令中有部分行为属于行政处罚，而根据对法律法规文本的考察，设定属于处罚的责令并不在少数。《行政处罚法》第23条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”根据《行政处罚法》第23条的规定及其他相关法律的规定，责令改正的主体是行政机关，行政机关作出责令的目的在于给当事人设定义务，结束受到破坏的法律关系。行政责令行为与行政处罚关系密切，责令改正与行政处罚经常同步进行，可能为处罚的前置程序，可能为加重情节，可单独实施，也可与处罚选择共同实施，违反的后果也不尽相同。(www.daowen.com)

为了切实纠正违法行为，避免“以罚代管”，《行政处罚法》第23条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”[102]就责令改正的性质问题，国务院法制办公室曾于2000年在答复四川省法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》时称：据《行政处罚法》第23条关于“机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定。[103]

“责令改正”“责令限期改正”“责令停止违法行为”“责令停产停业”等行政责令行为是我国法律法规中频繁出现的法律概念，也是行政机关执法过程中经常实施的具体行政行为。责令的直接目的在于通过制止违法行为达到限制违法行为的效果或者通过相对人的作为义务修补受到威胁或者破坏的法律关系，将受损的法律关系恢复如初，达到维护行政管理秩序的目的。[104]虽然其他行政行为也有维护行政管理秩序的目的，但并无行政责令那么直接干脆，如行政处罚的直接目的在于制裁，对违法行为人产生心理干涉，预防其再次违法，而不是对本次违法行为的直接纠正。

但是责令改正是一个包容性很强的概念，因为不同的违法行为、不同的违法形态有不同的改正方式，因而责令改正有不同的表现形式。除“责令改正”和“限期改正”两种表现形式外，根据现有法律、法规和规章的规定，责令改正还有多种“变体”形式，例如责令停止发布广告、限期清除、责令停止侵权、限期完善设施等，它们在表述上均有责令改正的形式。[105]而且，责令在具体实施过程中也具有非排他性，体现为既可以单独适用，也可以和其他行政行为选择适用或者并用。在实施行政处罚时，还要求在进行处罚的同时要求违法行为人改正。所以，责令改正是当前社会管理中大量采用的手段，但它的行为性质却难以认定，常被认为属于行政处罚、行政强制措施乃至行政指导。[106]“责令改正”的法律属性究竟如何，行政法学界和行政实务界均无一致的看法。[107]主要集中在责令行为的性质属于什么样的行政行为，包括行政处罚说、行政命令说、综合考虑说等。

行政处罚说认为责令行为本质上是一种独立的行政行为，而且属于行政处罚中的行为罚，即限制或者剥夺行政相对人特定行为能力的处罚。一是就行为的独立性而言，行政责令行为具有自身的意思内容和法律效果，能够不依赖于其他行政处罚措施而独立存在。行政命令说认为责令行为是改变传统行政管理方式，改变以处罚为中心的执法局面的契机，重视行政责令也是重视现代行政法治的一部分。如《环境行政处罚办法》第11条第1款规定：“行政机关在进行行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。”综合考虑说认为责令行为作为一种行政管理手段在不同领域有不同的表现形式，对其性质的认定应在对被责令改正的具体内容类型化分析的基础上，根据对被责令人产生的最终影响综合考量。若被责令停止的违法行为本身及被责令消除的违法状态可予以独立消除时，该决定在性质上属行政命令；若被责令停止的行为属于正在进行的违法行为的延伸范围及被责令消除的状态属于因与违法状态不可分而被共同消除时，该决定在性质上应属行政处罚。

在现代政府职能转变和行政手段多元化的背景下，责令行为属于一种什么类型的行政行为，法学界对其法律属性和行使方式亦存在较大争议。从法规范学的角度考察，责令行为在现行法律法规中有诸多内涵与表达形式，存在不同领域的不同表现形式，很难界定它是一种什么类型的行政行为。

《条例》规定由市林业主管部门责令停止违法行为、限期恢复原状，这里的“限期恢复原状”很难落实。“责令限期恢复原状”很难落实的另一个重要原因是强制执行很难起到作用。《行政强制法》规定，行政机关可以代履行或者委托第三方机构代履行。但法规没有权限设定行政强制执行权，行政机关只能设定行政处罚权，行政机关以罚代管。对于“责令限期恢复原状”处罚很难落实的一个最为重要的原因即是当事人不积极履行责任，导致被破坏的林地一直处于搁置状态，得不到有效修复，使国家和公共利益处于受损的状态。比如，《森林法实施条例》第43条第1款规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”但事实上，情况是复杂多变的，不同地区，不同案件中情况不同，而被破坏的林地往往最终都没有得到恢复。

所以，基于这一点考虑，《条例》在规定上做了进一步考虑，在恢复原状责任主体不积极履行责任的情形下，增加了“或者采取其他补救措施”，以防《条例》在执行时可能难以落实，增强《条例》的可操作性。