市人民政府应当加大对“三山”保护的政策扶持，建立生态保护补偿制度，依法维护村集体和村民合法权益。

【导读与释义】

本条是关于建立生态补偿制度，维护村集体和村民合法权益的规定。

生态是人类生存的基础及活动的载体，是一切存在物的总和，同时也是人类发展的物质来源。生态安全具有生态系统的整体性、生态破坏的不可逆性和生态恢复的长期性等，任何局部环境的破坏，都有可能引发全局性的灾难，生态一旦遭到破坏，要想解决就要在实践和经济上付出很高的代价。党的十八大报告将生态文明建设置于社会主义建设的突出位置，将生态文明建设与经济、政治、文化、社会建设统一于中华民族永续发展的总布局中。这是我党第一次将生态文明建设写入执政治国的总体部署，形成了国家发展的“五位一体”战略。为了生态建设的需要，不可避免地会牺牲某种经济利益，根据“谁受益、谁负担”原则，受益者应该给予生态保护者一定经济利益的补偿，即生态补偿。生态补偿通过激励积极的生态保护行为和为生态利益牺牲经济利益的消极生态保护行为，不仅能够平衡生态保护地区的生态利益和经济利益，而且能为生态保护地区的可持续发展提供资金等保障，从而改善生态环境，使生态保护地区成为生态保护的特定受益群体。生态保护补偿是调动各方积极性、保护好生态环境的重要手段，是生态文明制度建设的重要内容。党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，强调牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，按照党中央、国务院决策部署，不断完善转移支付制度，探索建立多元化生态保护补偿机制，逐步扩大补偿范围，合理提高补偿标准，有效调动全社会参与生态环境保护的积极性，促进生态文明建设迈上新台阶。

生态保护补偿包括重点领域补偿、重点区域补偿和地区间补偿。

重点领域包括森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地七大领域。森林生态保护补偿的重点是健全公益林补偿标准动态调整机制。草原生态保护补偿的重点是合理提高退牧还草工程标准和新一轮草原生态保护补助奖励政策。湿地生态保护补偿的重点是通过退耕还湿试点探索建立湿地生态效益补偿制度。荒漠生态保护补偿的重点是开展沙化土地封禁保护试点，研究制定鼓励社会力量参与防沙治沙的政策措施。海洋生态保护补偿的重点是完善现有补偿制度，研究建立国家级海洋自然保护区、海洋特别保护区生态保护补偿制度。水流生态保护补偿的重点是在重要的水功能区全面开展生态保护补偿。耕地生态保护补偿的重点是完善耕地保护补偿制度，建立以绿色生态为导向的农业生态治理补贴制度。

重点区域补偿包括重点生态功能区和禁止开发区。重点生态功能区生态保护补偿的重点是继续推进生态保护补偿试点示范，统筹各类补偿资金，探索综合性补偿办法。划定并严守生态保护红线，研究制定相关生态保护补偿政策。禁止开发区生态保护补偿的重点是健全国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园生态保护补偿政策。将青藏高原等重要生态屏障作为开展生态保护补偿的重点区域。将生态保护补偿作为建立国家公园体制试点的重要内容。

地区间补偿主要是继续推进南水北调中线工程水源区对口支援、新安江水环境生态补偿试点，推动在京津冀水源涵养区、广西广东九洲江、福建广东汀江—韩江、江西广东东江、云南贵州广西广东西江等区域开展跨地区生态保护补偿试点。研究制定以地方补偿为主、中央财政给予支持的横向生态保护补偿机制办法。

对于韶关市“三山”来说，生态保护补偿包括重点领域补偿，主要是森林生态保护补偿，重点区域补偿主要是生态功能区，对于“三山”而言主要就是生态功能区内的森林生态保护补偿。森林生态保护补偿对于“三山”来说，操作起来是比较困难的，因为“三山”范围内森林资源产权比较复杂，存在着国有林场基础上转变的森林公园，国有产权，还存在政府租用农民集体林地上的集体产权。

无论集体产权森林资源还是国有产权森林资源生态保护补偿，首先，都应坚持一定原则：①“权责统一、合理补偿。谁受益、谁补偿。”科学界定保护者与受益者权利义务，推进生态保护补偿标准体系和沟通协调平台建设，加快形成受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。②政府主导、社会参与。发挥政府对生态环境保护的主导作用，加强制度建设，完善法规政策，创新体制机制，拓宽补偿渠道，通过经济、法律等手段，加大政府购买服务力度，引导社会公众积极参与。

其次，建立健全林业生态效益的补偿机制。在人类的历史发展过程当中，森林是人类的养育者，人类离不开森林，二者互相依存，缺一不可。从法律上规定对森林资源实行保护性措施，对于保护森林资源以及促进林业的发展，具有十分重大的现实意义和深远的历史意义。

森林效益包括经济效益、生态效益和社会效益 三个方面。森林是国家的宝贵资源，它不但能提供木材和其他林产品等经济效益，对人类生存、生育、居住、活动以及在人的心理、情绪、感觉、教育等方面所产生的社会效益，而且具有涵养水源、防风固沙、保持水土、调节气候、改善环境和防治空气污染等多种生态效益。“三山”范围内的森林覆盖大多数是防护林和特种用途林，大都属于生态公益林。

生态公益林建设取得了很大的成绩，但这些森林资源只有生态和社会效益，主要是为了保持水土、涵养水源、调节气候、美化环境等服务，无法进行市场交换，造林营林的投入无法通过市场交换得到回收和补偿。如果国家对经营这部分森林资源再没有补偿，就会产生“少数人投入，全社会受益”，“相对贫困地区投资，相对富裕地区受益”的不合理现象。

由于生态公益林不能砍伐利用，其建设和经营需要国家财政支持，在财政困难的情况下，生态林建设经营者无经营收入，又得不到经济补偿，有关的管理机构普遍处于经营困境。因此，有必要建立生态效益补偿机制解决这一问题。生态公益林的生产经营者的劳动成果服务于全社会，其损失补偿应由政府负责统筹，建立森林生态效益补偿机制，补偿生产经营者，是取之于民、用之于民。保证从事林业生态公益事业建设的林场职工和农民有持久投入的积极性和承受能力，使林业生态公益事业正常运转，持续、快速、健康发展。(www.daowen.com)

森林生态效益补偿金是一项服务社会、受益全民的公益事业；是提高生态环境效能，转变经济增长方式，提高人民生活质量，实现国民经济可持续发展的重要基础。用立法的形式确定建立森林生态效益补偿金制度，是我国在社会主义市场经济条件下，实现经济建设与环境保护协调发展的一项决策。

发展森林资源，不但有巨大的经济效益，其生态效益方面的功用更是难以估量，为此要制定灵活高效的补偿标准，合理利用资金。为促使林业的进一步发展，保护森林的生态效益，必须进一步完善我国生态效益的补偿体系。在接受中央和广东省补助的同时，韶关市政府、武江区、浈江区政府应根据实际情况制定相应的生态补偿标准，同时建立激励机制，实施基本补偿之外的绩效补偿，从深层次上激发林农的经营潜力。要制定多元化的补偿方案，构建以资金补偿为主的多种补偿方式并存的生态效益补偿制度。健全国家和地方公益林补偿标准动态调整机制；完善以政府购买服务为主的公益林管护机制；合理安排停止天然林商业性采伐补助奖励资金。

但实践中，“三山”生态补偿机制有序推进生态保护补偿机制建设，取得了阶段性进展。但总体看，生态保护补偿的范围仍然偏小、标准偏低，保护者和受益者良性互动的体制机制尚不完善，存在诸多困难，农民的合法权益得不到全面的保障，特别是补偿资金筹措艰难，渠道非常单一，出现经费不足补偿不到位的情况。

目前，生态补偿主要是靠政策机制，国务院办公厅2016年5月13日正式发布实施《关于健全生态保护补偿机制的意见》（以下简称《意见》）（国办发［2016］31号），指导各省、市健全生态保护补偿机制，但是广东省生态补偿机制涉及补偿的标准、程序、方式等内容，对政府和接受补偿者的权利义务及法律责任规定非常简单，生态补偿行为没有持续性，不能更好维护环境资源生态价值的持续性。对资金使用过程中发生的违法行为只是规定追究相应的法律责任，对生态补偿行为没有实质的保障作用。

有一点需要指出的是，韶关市属于欠发达地区，经济不够活跃，政府财政紧张，对于生态补偿经费往往力不从心。但韶关市广东省的生态功能区，需要努力地积极争取广东省在生态保护补偿方面的经费，解决现有经费不足问题是当务之急。事实上，早在2012年，广东省财政厅便制定了《广东省生态保护补偿办法》，广东省原环保厅也表示，正组织开展“广东省生态补偿机制与政策研究”。2018年，广东省委提出以构建“一核一带一区”区域发展格局为重点，加快推动区域协调发展。改变传统思维，转变固有思路，突破行政区划局限，全面实施以功能区为引领的区域发展新战略，形成由珠三角核心区、沿海经济带、北部生态发展区构成的发展新格局，把粤北山区建设成为生态发展区，以生态优先和绿色发展为引领，在高水平保护中实现高质量发展。

在这样的政策大的背景下，韶关市按照广东省实施主体功能区规划的要求并结合韶关市的实际，积极探索建立生态保护补偿机制，争取广东省财政不断加大对生态保护的投入力度，通过转移支付对韶关市的重点生态功能区给予适当补偿，有效调动其保护生态环境的积极性，促进韶关市经济发展与生态环境相协调，可持续发展水平不断提高。

在全面推行依法治国背景下，就是要将法治理念运用到“五位一体”总布局建设的每一个方面，建设立体式的法律体系，培育、践行法治思维，充分说明了生态文明建设无疑是全面推行依法治国的应有之义。“三山”保护应紧紧抓住这个时代的契机，积极做好生态保护、水源涵养方面，适度开发一些旅游休闲产业，争取广东省财政更多的生态补偿经费。通过地方立法的形式，走法治的道路，确定建立生态保护补偿制度，建设生态法治文明。毋庸置疑，生态文明法治建设精神内核与诸项举措都与依法治国客观要求相一致，生态文明建设应当法制化、规范化。

《条例》规定：市人民政府应当加大对“三山”保护的政策扶持，建立生态保护补偿制度，依法维护村集体和村民因保护活动受损的合法权益。这样地方性法规形式明确规定建立生态保护补偿制度，依法维护村集体和村民因保护活动受损的合法权益，落实了国家和广东省关于生态补偿机制的精神，对韶关市制定生态补偿政策起着引领和推动作用，但《条例》这条规定还是过于简单，不易操作，还需通过市政府及主管部门，制定更加明确、具体的生态补偿，才可能落实生态保护补偿制度，依法维护村集体和村民因保护活动受损的合法权益。

“三山”的范围内林地产权比较复杂，是1993年经原国家林业部批准在国营韶关林场基础上建立的国家级森林公园，原规划包括皇岗山、莲花山，面积2746公顷，现韶关市人大、政府决定将邻近的芙蓉山也纳入公园范围，扩大后的公园面积为4388公顷，范围包括市区皇岗山、莲花山、芙蓉山。

但芙蓉山部分林地的产权性质不是国有的，而是集体的。根据韶关市政府工作会议纪要［2017］36号及韶关市武江区人民政府文件韶武府［2107］35号有关文件，将武江区芙蓉山部分集体林地通过租赁方式，划入韶关国家森林公园经营管理，合理保护和利用芙蓉山区域森林资源，发挥芙蓉山森林资源、社会、经济和生态等多种功能效益，落实“绿水青山就是金山银山”的理念，并经村民会议表决通过。也就是说芙蓉山范围内存在集体和个人依法享有的林木所有权和其他合法权益。

保护林农及承包造林的集体和个人的合法权益，直接关系到林农和承包造林的集体和个人的生产积极性，而且也关系到保护森林资源及林业生产持续、稳定、协调发展和国家的长治久安。农业法对农业承包合同及农民的合法权益问题作了较为详细具体的规定，即“集体所有的或者国家所有由农业集体经济组织使用的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面可以由个人或者集体承包从事农业生产。国有和集体所有的宜林荒山荒地可以由个人或者集体承包造林。个人或者集体的承包经营权，受法律保护。发包方和承包方应当订立农业承包合同，约定双方的权利和义务”。“国家鼓励个人或者集体对荒山、荒地、荒滩进行承包开发、治理，并保护承包人的合法权益。”“国家保护农民和农业生产经营组织的合法财产不受侵犯。”

所以，本条规定：“市人民政府应当加大对‘三山’保护的政策扶持，建立生态保护补偿制度，依法维护村集体和村民合法权益。”这里，《条例》明确指出依法维护村集体和村民合法权益，针对“三山”范围内集体林地和村民合法权益，通过生态补偿机制给予立法上的保护。