资本主义国家初期信奉“管的最少的政府是最好的政府”，推行自由放任的政策，国家只承担“守夜人”的角色。正如亚当·斯密所说，最好的政府，就是最廉价的、最无为而治的政府。所以，国家或政府的职能应当限制在相当狭窄的范围内，如国防、司法和公共事业[69]。受这种理念支配，资本主义国家初期国家行政主要停留于秩序行政，国家的主要职能是维持社会秩序、国防、外交等，社会发展由“看不见的手”的市场推动运行。但由于市场经济本身所具有的“盲目性”等缺陷，导致“市场失灵”。政府不得不介入市场进行政府干预，行政机关的管理职能得到全面扩张，国家行政由消极的秩序行政逐渐走向积极的福利行政、给付行政。

给付国家或福利国家背景下，国家不仅应该保障个人自由，而且还应为个人提供充分的生存条件或福利保障，以促进个人幸福，随着服务行政的兴起，国家在社会生活中充当了越来越重要的角色，国家提供从摇篮到坟墓的服务。福利行政、给付行政充分发展的结果导致了政府管理公共事物范畴的逐步扩大，政府职能迅速扩张，政府权力大为膨胀，行政干预社会、经济的力度得到全面加强，出现“行政国”现象。政府职能扩张也带来一系列的负面影响，诸如政府财政困难、机构臃肿、人员繁多、效率低下等现象，即“政府失灵”。政府一方面面临满足民众对公共服务需求质与量的日增，另一方面面临政府财政危机等困境。

为了解决政府危机，满足民众对公共服务需求，受西方发达资本主义国家兴起的新公共管理理论、治理理论等理论影响，20世纪70年代以来，以英国撒切尔政府为首的政府率先进行公共行政改革。到20世纪后期，西方各国纷纷掀起一股行政改革浪潮，形成了一场持续至今的新公共管理运动，其重要价值导向之一是实现由“以政府为中心”的重管制模式向“以满足人民的需求为中心”的公共服务模式转变。这场运动以“改进公共服务质量和效率”为目标，放松管制和实行民营化策略，实现政府“瘦身运动”和“苗条国家”。

公共行政改革打破了国家行政机关垄断行政职权的局面，具有公共事务管理职能的组织可能被授予其他新兴的新型行政管理权限。原来国家行政机关所垄断的行政职能逐渐向社会转移，特定社会组织开始承担起部分公共行政职能，即社会组织亦可履行原本只有行政机关享有的公共责任，实现公共目标，向社会提供公共物品和服务的过程中所体现出来的功效与作用。社会组织多体现为非政府组织，伴随公共行政改革过程，政府行政职能转变以及公民对公共管理事务的参与，公共行政的内涵发生了重大转变。国家行政机关已不是唯一的公共行政主体，各种非政府组织甚至是私人也可以成为公共行政主体。社会组织甚至是私人也可以成为公共行政主体是公共行政改革以及政府行政职能转变的必然结果，正如昂格尔所言“日益明显的是这些组织以准公共方式行使的，影响其内部成员生活的权力使人们更难保持国家行为与私人行为的区别”。[70]由于行政活动的广泛性及复杂性，某项行政事务可能由非行政机关的社会组织管理的情形有不少，法律、法规授权的组织在实践中大量且广泛存在。(www.daowen.com)

在我国，习惯用“法律、法规授权的组织”来指代行政机关以外的行使行政权的社会组织，这些社会组织行使公共管理职能，授权主体通过法律、法规、规章授权权力转移到具有公共管理职能的社会组织。法律、法规授权的组织是指依具体法律、法规授权而行使特定行政职能的非国家机关组织。所以，我国的“法律、法规授权的组织”应当被理解为“通过法律、法规授权获得权力的组织”。即授权主体制定相关法律、法规授权，“法律、法规”是授权媒介，授权社会组织行使一定的公共权力，享有一定的公共管理权限，具有行政主体资格。

“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”（简称“法定公共职能组织”），是中国特有的立法术语[71]。在立法规范结构中，“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”和“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织”两种称谓并用，其无实质差别，用以指称享有特定的行政管理权限和公法上权利义务的新型行政主体。[72]“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”最初出现在我国的《行政诉讼法》中，后来“法律、法规授权的组织”的称谓见于《国家赔偿法》和《行政诉讼法》及其司法解释以及国务院及其部门和地方政府关于行政执法资格的规范性文件中。2014年修订后的《行政诉讼法》第2条第2款规定：“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”但该条款在《行政诉讼法》中是一个孤立的存在，根据现行行政法规范体系无法对“法律、法规授权的组织”的含义作出清晰的界定。行政法学和行政诉讼法学上的“法律、法规授权的组织”，是指依具体法律、法规授权而行使特定行政职能的非国家机关组织。在我国，“法律、法规授权的组织”不仅是学术用语，而且是法律概念，其作为一种独立的行政主体，得到了我国相关法律的承认。比如，《行政处罚法》第17条规定：“法律、法规授权的具有公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”