市人民政府应当将“三山”保护工作纳入国民经济和社会发展规划，将“三山”保护所需经费列入市本级预算，统筹协调“三山”保护工作。

市林业主管部门负责“三山”保护的监督管理工作。市城乡建设管理、自然资源、生态环境、文化旅游、公安、财政等有关部门按照各自职责，协同做好“三山”保护的相关工作。

浈江区、武江区和曲江区人民政府在辖区内协助做好“三山”保护工作。

【导读与释义】

本条是关于《条例》授权政府及部门职责的规定。

（一）《条例》将“三山”保护工作国民经济和社会发展规划，所需经费列入市本级预算

《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条第（五）项规定了地方政府的公共管理职权管理范围：“……（五）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；……”那么，市人民政府应当将“三山”保护工作纳入国民经济和社会发展规划，这就明确了“三山”保护工作是市政府及下级政府以及管理部门的职能权限所在，有管理的义务。

但仅将“三山”保护工作纳入国民经济和社会发展规划，还远远不够。因为，“三山”保护工作需要大量的人力、财力作为开展工作的保障。目前“三山”保护工作没有专项保护经费，使保护工作不能系统地、全面地、规范

地开展。许多基础性工作因资金短缺而受到影响，极大地制约了“三山”保护的规划与建设、开发与管理、保障与监督工作等。

“三山”保护工作是一项公益事业，世界各国经验表明，作为社会公益性事业，政府财政拨款是保护区建设与管理的主要经济来源。一方面，对于“三山”保护来说，长期以来，由于保护工作资金投入严重不足，极大地制约了“三山”保护事业的发展。另一方面，韶关市属于欠发达地区，韶关市地方财政比较紧张，“三山”保护日常运行经费投入不足，严重影响了对生物多样性和自然资源的有效保护。

《条例》将“三山”保护经费列入各级政府的财政预算，具有重要意义，解决了“三山”保护所需要经费的后顾之忧。“三山”保护经费列入预算具有现实意义。一是可以摸清“三山”公共资源的实际情况，对“三山”管理的资源情况做全面统计，在此基础上建立统一的“三山”资源管理制度；二是由有关专家组成的评估机构要按市场经济发展的要求对“三山”管理经费需求情况以及“三山”的发展情况进行评估，包括对“三山”职能机构的设置、人员编制、人员经费进行分析，在此基础上确定“三山”管理经费支出的基本框架；三是通过预算促使“三山”管理建立项目库，实行滚动预算，促使“三山”通过项目的形式，有规划、有步骤地开发、建设和保护。四是有助于社会监督，现代社会强调信息公开制度，公共预算向社会公开，“三山”保护所需经费列入市本级预算也不例外。“三山”保护所需经费列入市本级预算要经过市人大审批后向社会公开，利于民众监督，确保预算经费专款专用。

所以，《条例》规定：“市人民政府应当将‘三山’保护工作纳入国民经济和社会发展规划，将‘三山’保护所需经费列入市本级预算，统筹协调‘三山’保护工作，意在强化政府管理‘三山’的职能与经费保障。”

（二）明确政府主管部门“三山”保护的职责

党的十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一，意义重大、影响深远、任务艰巨。十八届三中全会决定要求，在省市县三级全面推行政府权力清单制度，通过对各级政府部门的职责清理，切实解决政府的越位、缺位与错位问题，依法取消不符合全面深化改革要求的行政权力，落实必须由政府行使的权力，优化权力在政府内部的纵向横向配置，公开每一项权力的依据和运行流程，为推进机构编制管理科学化、规范化、法制化夯实基础。省级政府2015年年底前、市县两级政府2016年年底前基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权责清单的公布工作。

十九大报告要求全面依法治国，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。为此，全国人大及其常委会和有立法权的国家机关要担负起宪法实施职责，深入推进科学立法、民主立法，依法立法；全国人大及其常委会要加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为；地方各级人大及其常委会要依法行使职权，保证宪法和法律在本行政区域内得到遵守和执行。

党的十八大、十九大报告中法治政府的理念强调政府法治，各级政府作为国家权力机关的执行机关和国家行政机关，负有严格贯彻实施宪法和法律的重要职责，要规范政府行为，切实做到严格规范、公正文明执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。政府及部门职责法定，严格依法履责。2018年，国务院关于落实《政府工作报告》重点工作部门分工的意见（国发［2018］9号）要求全面加强政府自身建设，全面推进依宪施政、依法行政。严格遵守宪法法律，加快建设法治政府，把政府活动全面纳入法制轨道。坚持严格规范公正文明执法，有权不可任性，用权必受监督。

党的十八大、十九大报告中强调依法治国、法治政府，那么，依法治国要求国家应当“依法律而治”，国家的行政应当受到法律的制约，在行政权层面上则体现为依法行政、职权法定，因此实际上是使得行政活动得到法律依据。政府权力行使必须明确按照职权法定的原则即“无法律即无行政”，严格遵循法律优先和法律保留原则，行政权力行使和重大决策做到有法可依。

法治的政府理念应当是坚持“有限的政府”原则，即法治政府要求政府必须是有限的，有限政府主要体现在两个方面：第一，行政职权的行使是有限的，不能依靠行政主体及其工作人员简单拍拍脑袋，必须严格依照“法”的规定；第二，行政权所产生的责任是有限的，即不属于行政职范围的事项无须承担相应的法律后果。

有限政府理念要求政府的职权是法定的，即职权法定。职权法定即政府的权力是法所设定的，政府的权力是有限的，是具体的、明确的。职权法定在现代国家治理理念中具有里程碑式的意义，这一理念是对有限政府的具体化，意味着政府权力的行使及责任都需要由“法”预先设置。职权法定是指行政机关所行使的职权必须有法律规定，任何机关不得超越法律的授权。其特点包括：行政机关的创设具有法律依据，行政机关的权力来源于法律授权，行政机关在权限范围内行使权力符合法律的规定，即主体合法性、授权明确性和权力行使的合法性或主体法定、适用法定和程序法定。

职权法定作为政府权力的根本规范，其核心内涵可以概括为三个方面：①行政职权的取得必须依法，没有法律的依据，行政职权就没有其存在的合理性，也就失去了对抗其他组织或者个人的强制力和优先性。职权的法定渊源有三种，一是行政机关依法成立时即合法取得的权力，这是行政机关固有的权利；二是由法律、法规或者规章特别授予；三是由有权的行政机关依照法律的规定委托的权力。②行政职权的行使必须依法，包括适用条件、程序、处理方式等必须严格依照法律的规定，拥有法定职权的行政机关、组织及其成员，必须严格按照授权法规定职权范围、行为方式及程序，谨慎地行使自己手中的职权。③违反法定职权必须承担责任。没有法定的职权而作出的行政行为是无效的行政行为，这样的行政行为不可能在现实生活中产生实际的效果，也不可能实现作出这一行政行为的行政机关、组织或者个人所欲达到的目的。行政机关、组织及其成员超越其所拥有的职权的范围、违反法定的程序和行为方式，所作出的行政行为也是无效的，有关行政机关或者人民法院可以在依法提起的行政复议及行政诉讼中撤销这类行政行为。行政机关、组织及其成员违反行为职权对行政管理相对一方造成损害的，按照《国家赔偿法》的规定，应当由行为的作出机关承担赔偿责任，具体参与该违法行为的个人有过错或者严重过失的，依照法律、法规或者规章的规定，还要承担内部的行政责任。有限政府和职权法定促使法治改革的终极目的就是强调权责清单的法治化属性，通过系统化的法治权责清单建设，让实施权责清单的政府及其职能部门明确监督权责清单，权责清单的内容实际上完全依附于法律，权力和责任的具体内容完全依照法律规定，政府职能部门做到权力行使必须有清单。(www.daowen.com)

党的十八届三中、四中全会公报中相继提及了权责清单制度，这直接促成中央与地方各级政府全面开展和大力推行该项制度。党的十八届三中全会提出，推行地方各级政府及其工作部门权责清单制度，依法公开权力运行流程。在新时代全面深化改革的背景下，推行权责清单制度，实际上是权力运行的外部保障，既是对权力的约束，也是对权力运行及其理念的强化。权责清单的出现实际上是通过权力整合的方式，对已经过法律法规规定的行政权力进行整理和归纳，将其放置在统一的规范性文件之中，也即依据法律、法规对行政权进行细化。[64]权责清单实际上是中央和地方各级行政机关在具体的行政管理过程中对行政职权的整合所形成的“清单”，是法律法规所规定的行政机关从种类数量、条件程序、监督制约等角度对权力的具体化，是源于对现有法律所规定的行政权力进行审查、分析、整理的过程，其实质上是准立法行为。[65]

权责清单制度的提出是“将权力关进制度笼子”“让权力在阳光下运行”的制度实践，中央设立权责清单的出发点便是配置更加完善和明晰的权责配置网络，协调各个权力，使之合理有效地运行。[66]对于权责清单而言，其实施有助于推进依法行政和责任政府理论与实践的进一步发展，让政府能够分门别类、条理清晰地明确自己法定职权和政府责任，政府该做什么、不该做什么，政府的权力到底有多大，行政权力行使的情况如何，有没有越权或滥用权力等，违法行为应当承担法律责任，形成违法行为与法律责任之间的逻辑联系。当然，权责清单的设定不能随意进行，权责清单的设定必须符合法律法规，不得与法律法规相抵触，当权责清单与法律法规相冲突时必须优先适用法律法规。

通过权责清单的制度形式，法律确定政府权力及其运行的边界、范围，既能够使政府权力合法、合理地运行，政府职能更好地发挥，又能够消除权力的“暗箱操作”，从源头上杜绝权力滋生腐败。同时，更是在法治政府的建设过程中为政府行使权力注入新的法治理念。通过设置权责清单制度，摸清了行政权力家底，明确划定政府权力范围，廓清了法律法规规定得概括、模糊的方面，使得政府权责更加清晰，也让行政主体和行政相对人都能一目了然。细化后的权责清单要求行政机关必须履行职权和职责，并且告诉行政主体，这就是你的权力行使范围，在此范围的，行政主体有权也有责任去行使，而不属于其范围的，则不能行使，否则将被依法追究法律责任，从而减少了行政机关越权行政、违法行政、不作为等可能性，最大限度地避免了越权或监管缺位等现象的发生，从根本上或源头上控制和规范行政权。权责清单制度为从制度上规制权力，将权力关进制度的笼子，有着重要的意义。权责清单制度可以界定公职人员的权力范围，将权力限定在一个固定的边界和范围内，有利于解决由于权力界定模糊而造成的权力滥用和腐败；从公众视角来看，政府权责的明晰有利于公众知情权和监督权的行使；从规制政府权力的角度来看，政府权责的明晰有助于我国法治政府建设；政府权力的公开、透明，能够防止政府权力的滥用，对于推进我国治理体系和治理能力现代化建设具有重要意义。

在地方层面上，以地方性法规形式对权责清单的内容予以法制化。对地方政府权责清单法制化比较简易的路径有两种方式：一是地方政府规章的形式，二是地方性法规的形式。但地方性法规不同于政府规章对行政权力进行的控制和监督。

地方性法规设定权责清单界定地方权力机关对行政权的监督，是以地方性法规的形式对权责清单内容进行法制化，可以充分体现地方人民的意志，可以有效发挥地方权力机关的监督作用。而且，以地方性法规的形式体现权责清单内容，可以作为行政诉讼的依据，如果行政主体不按照权责清单内容认真履行，行政相对人可以提起行政诉讼，权责清单的内容将作为法院审理行政案件的裁判依据，以更好地发挥司法权对行政权的监督。地方性法规要对权责清单制度实施情况规定更为具体的法律责任，对超越权责清单范围、未按权力行使流程图行使行政权力等的各种违法行为，苛以严格法律责任；对侵害行政相对人合法权益的行为，规定具体的救济程序。

但地方政府规章和地方性法规相比，地方性法规可以较好的方式发挥作用。因为，地方政府规章设定权责清单制度属于自己规范自己，地方政府往往有自身利益，甚至存在利益寻租的行为，所以，对有代表民意的权力机关设定政府的权责清单比较好。

《条例》规定：市林业主管部门负责“三山”保护的监督管理工作。市城乡建设管理、自然资源、生态环境、文化旅游、公安、财政等有关部门按照各自职责，协同做好“三山”保护的相关工作。浈江区、武江区和曲江区人民政府在辖区内协助做好“三山”保护工作，是根据2015年修订后的《立法法》赋予了设区市地方立法权。

所谓地方立法权，是指有立法权的地方国家机关，按照宪法和法律的规定或者授权，根据本地区的政治、经济、文化生活的特点，制定、修改、废止地方性法规和地方规章的活动。这一活动，使地方立法主体在本区域的管辖范围内能够创制出规范性的法律文本。[67]地方立法主体在本区域的管辖范围通过创制规范性的法律文本苛以地方政府义务，明确地方政府的职责。

1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的，由全国人民代表大会公告公布施行的《宪法》第100条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《立法法》第63条（2015年《立法法》修正案第72条——笔者注）规定，“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”[68]2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议修正的《立法法》（以下简称《立法法》）第72条第2款规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。”第73条规定：“地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。设区的市、自治州根据本条第一款、第二款制定地方性法规，限于本法第七十二条第二款规定的事项。制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。”

韶关市作为设区市，广东省人大常委会于2015年5月28日根据《立法法》的规定赋予韶关市人大常委会地方立法权，为韶关市地方立法机关取得地方立法权提供了法律上依据。从《立法法》关于设区市地方立法权规定的内容来看，韶关市地方立法机关的立法权的法定性主要体现在以下几个方面：①不得同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触；②仅局限于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等三个具体领域，其他领域由于没有法律上依据而不享有地方立法权；③为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；④属于地方性事务需要制定地方性法规的事项；⑤除《立法法》第8条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。

《条例》也是对国务院《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》的具体落实和实施。国务院颁布的《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》明确要求法治政府建设的总体目标是：经过坚持不懈的努力，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。大力推行权责清单、责任清单、负面清单制度并实行动态管理。在全面梳理、清理调整、审核确认、优化流程的基础上，将政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项以权责清单的形式向社会公开，逐一厘清与行政权力相对应的责任事项、责任主体、责任方式。

（三）《条例》明确林业主管部门“三山”保护的法定职责

森林资源是人类最宝贵的财富之一，在维持和改善人类赖以生存的自然生态环境、提供人类生活、生产所需等方面作出了巨大贡献，其所带来的社会效益、生态效益和经济效益是不可估量的。森林资源既然有巨大的效益，就需要人们对其采取必要的保护性措施并大力促进其更新、再生。森林资源的利用活动包括各种林业生产、经营活动，如要求有关森林经营单位和组织制定森林经营方案，确定林种和用途，规范森林、林木和林地使用权的转让活动等。森林资源的保护是具有公益性的，国家应当采取必要的保护措施，防范个人的、局部的私利对森林资源的侵占；森林资源的保护也具有多样性，国家应当采取措施对发挥生态效益的森林，以及野生动植物资源等实行特殊的保护。同时，保护措施也是多方面的，包括对人为破坏行为的防范措施，如设置森林公安、护林员、木材检查站等，对盗伐、滥伐森林或者林木的行为予以制止，对木材的运输进行管理和监督；对自然灾害、病虫害等森林损害的防范；对采伐活动的限制，如采伐许可证制度等；一些经济扶植、补偿措施，如造林长期贷款，征收育林费，建立林业基金、森林生态效益补偿基金、征用或者占用林地需缴纳森林植被恢复费等。可以说，多方面、多层次的、有效的保护是森林资源利用的前提。

如果森林资源没有严格、有效的保护、合理利用和及时更新，尤其在当今生产力水平高速发展、人口迅速膨胀、自然资源开发过度的情况下，将会迅速枯竭，并会严重危及人类的生存环境。近些年来，森林资源所能够提供的相关产品也远远满足不了国内庞大的经济规模的需求，乱砍滥伐、侵占林地等违法行为时有发生，森林火灾、病虫害也较为严重，这些“人祸”“天灾”，也严重威胁我国的森林资源。这些都充分说明，严格保护森林资源，对森林资源的合理利用和及时更新实行管理和监督是一项十分必要的工作，也是造福国家和人民，并荫及子孙后代的一项长期的、艰巨的任务。

所有这些都需要通过立法赋予政府法定职责保护、管理和监督森林资源，这是维护人类切身利益的重要手段。对于森林资源的保护、利用有其正当性，职能法定化是依法治国的基本要求，是国家和社会发展的需要，需要通过立法赋予政府及政府职能部门保护森林资源的法定职责，即政府保护森林资源的法定职责与功能用法律法规的形式明确和固定下来。立法的形式确定政府职责，厘清政府职能部门的职责，政府及其职能部门就负有保护森林资源的法定职责与义务，政府及其职能部门未履行相应的义务才会产生法律意义上的“责任”。政府责任实质上是一个追责体系，因此，在立法过程中，厘清不同职能部门的监管职责是关键。政府职责具有法定性、明确性和强制性等特点。这种法律上的义务是由政策和法律明确规定的，具有明示性、规范性、权威性，政府不履行政府职责就构成政府失职，应当承担相应的法律责任。

《森林法》赋予各级林业主管部门是森林资源的管理和监督机构，对森林资源的保护、利用，实行管理和监督，《森林法》赋予各级林业主管部门的主要职责。对森林资源的保护、利用和更新活动进行管理和监督，就需要各级林业主管部门依据法律、法规的规定，制定相应的办法和制度，将这些行为纳入依法管理的轨道，使森林资源在有效保护、合理利用和及时更新这一良性循环中实现森林可持续发展和永续利用。各级林业主管部门对森林经营管理中的行为依法具有监督和管理的职责。《森林法》同时也赋予了林业主管部门相应的执法权，林业主管部门对违反《森林法》的行为依法采取相应措施，予以处理。

《条例》依据《森林法》，并结合“三山”的实际情况，规定了政府及林业主管部门及其他相关部门的职责：“市人民政府应当将‘三山’保护工作纳入国民经济和社会发展规划，将‘三山’保护所需经费列入市本级预算，统筹协调‘三山’保护工作；市林业主管部门负责‘三山’保护的监督管理工作。市城乡建设管理、自然资源、生态环境、文化旅游、公安、财政等有关部门按照各自职责，协同做好‘三山’保护的相关工作；浈江区、武江区和曲江区人民政府在辖区内协助做好‘三山’保护工作。”

《条例》这样规定，一是贯彻落实党的十八大、十九大的法治政府的精神，建设法治政府于法有据，政府及其主管部门、管理机构行使“三山”管理职能是法律上的依据，职责是法定的，来自地方法规的授权。《条例》明确规定了市、县两级人民政府，市林业主管部门对“三山”保护的职责，以及有关部门按照各自职责，协同做好“三山”保护的相关工作。有利于充分发挥各相关职能部门的作用，做到监督管理于法有据，对“三山”保护的政府职责明确，便于操作。

《条例》这样规定，有助于政府及林业主管部门履行职责，对乱作为或不作为的行为承担法定责任。按照现在立法公开的原则，《条例》向社会各界公布，政府及其主管部门、管理机构关于“三山”保护的权责清单往往都被置于市人大常委会、市及武江区、浈江区政府等政府机关的门户网站，其中“三山”保护的权责实施依据、责任事项、追责情形都非常清楚，权力运行的关节点、内部管理的薄弱点一目了然，这便于行政相对人和其他社会公众更直接地了解行政机关的权责所在。