（一）法律原则的内涵

法律原则与法律规则是两种最为典型而且彼此对应的法规范形态，前者因哈特的“规则理论”已普遍为人所接受，后者也由于德沃金“原则理论”的提出而获得了广泛认同。在我国法学界，规则与原则通常均被视为“法的要素”构成。[38]法构成的基本要素有法的概念、法的原则与法的规则，法的原则作为法的构成要素，应该是近现代以后随着立法技术的进步而产生的一种结果。[39]法的原则和法律规则尽管都是法的基本要素，作为两大构成要素并存于法律规范之中，但二者存在着明显的差异，法的原则比较概括、抽象，不可以直接适用于具体个案，只能在符合形式限定与实质限定的条件下发挥其规范作用；法律规则明确具体，可操作性强直接适用于具体的案件中。

在我国，学者们一般将法律原则视为法律的基本要素之一，与法律概念、法律规则等相并列。也就是说，法律原则在我们的法学基本理论中占据着“基础范畴”的地位。那么，法律原则具有什么含义呢？布莱克法律词典对其的解释是：①法律的诸多规则或学说中的根本的真理或学说，是法律的其他规则或学说的基础或来源；②确定的行为规则、程序或法律裁决、明晰的原理或前提，除非有更明晰的前提，否则不能对之证明或反驳，它们构成一个整体或整体的构成部分的实质，从属于一门科学的理论部分。[40]

法的原则在法律文本中就呈现为“法的原则”条款，就是我们所说的部门法立法的原则。目前，我国现行法律文本基本上都确立一条或几条的法的原则条款，而且随着立法技术的规范，法律文本规定法的原则条款也逐渐规范。这里值得思考的是，为什么某个或某些原则被确立为法的原则，这些法的原则的确立由什么决定？“法的原则的确立，有着一定的客观依据，不是立法者随意决定的。虽然某具体法律文件或法典中写明的法的原则系立法者主观所为，但立法者所以这样规定，是有客观依据的，是基于立法者对一定客观依据的把握和理解。如果他们对一定客观依据把握和理解全面、正确，则所规定的法的原则便正确、恰当；否则，法律中所规定的原则便会偏离该法律所应当加以贯彻的原则。”[41]

宪法在我国法律体系中居于金字塔顶端的地位，其他法律依据宪法制定，不得同宪法原则或精神抵触，所以，任何部门法所确立的“原则条款”应能从宪法的法律规定或基本原则找到直接或间接的依据。这就是我国各部门法设定“原则条款”的法律依据即“宪法规定及原则”。但各个部门法存在很大差异，部门法律规范植根于社会生活，有着不同的性质和任务，法律原则对部门法在社会生活中调节人们相互关系的行为规范进一步抽象，需要顺应社会生活的要求，反映事物本然之理，具有高度的价值共识。这时，立法者根据上位法规定或能够从既有法律及应然的法律精神、法律旨意中以及国家政策中合乎逻辑地推演出来法的原则。也就是说，法的原则是法律文本的要旨与目的的凝练，是法律规则的基础或本源，具有公理性或政策性。因此，在设定具体部门法原则条款时要考察我国宪法所确立的基本原则以及具体部门法的性质、任务。

法的原则条款不应缺失，但法的原则条款设置不可随意，要防止法的原则条款设置的泛滥。法的原则条款是法的纲领，是规范法的规则设置的条款。从我国法的结构规范化角度来看，法的原则条款是我国法的总则的组成部分。“法律原则应当集中表述，最好在一条中集中表述，至少是在前后相连的条款中表述，原则较多的可在条下分项表述。”[42]法的原则条款的语言表述尽可能概括、凝练、简洁，准确地抽象部门法应遵循的基本准则。法的原则条款的位置设置要科学，既然法的原则条款作为部门法整体的条款，那它就应该放在法的总则位置。更具体一点，法的原则可以确定在立法目的和立法依据之后的条款设置中。

对于法律原则，长期以来我国法学界关注较多的乃是立法政策上和法律文本中的法律原则，这些原则往往被认为仅具有道德上的象征性意义或政治上的宣示性意义。[43]根据我国学者的重要观点，原则可区分为公理性原则与政策性原则两大类。[44]但政策与原则这两个事物在法律文本上往往被混同。一般地说，任何复杂的立法法案都需要考虑政策和原则两个方面，即使是一个主要针对政策性问题的法案，也需要以一定原则来论证它的目的；另一方面，一个主要依靠原则的法案，例如反对种族歧视的法案，在对政策产生严重后果时，这种权利立法可能就不能成立。但在司法中情况却有所不同，司法更多依靠的是原则而不是政策，在一个相关法律规定得十分明确的案件中，即使该法律来自于政策，但法院仍应以原则而不是政策作为根据。[45]

法律原则是法律的价值宣示，但在法律实践中，法律原则具有重要意义。法律原则之存在有其功能与价值上的意义，从功能意义上看，法律原则构成了法律推理的权威性出发点，证成并补充法律规则；从价值意义上看，法律原则促成了民众对法律的尊重，并构成了民众权利保障的基石。

法律原则是法的构成要素之一，具有抽象性、稳定性、平衡补充性的特征，是不同于法律规则的法律规范。深入研究和掌握法律原则，不仅有利于借助立法的形式，进一步完善法律体系，保持其内部和谐，更有利于执法水平的提高，以确保法律适用的准确，全面发挥法律的调控作用。“法律原则贯穿所在法律的具体规定之中，对其他所有的法律规范都具有统摄功能”，“在法律原则基础上制定更加细密、具体的法律规则，以贯彻法律原则的内容，就是任何法律的制定乃至司法活动都必须关注的问题”。[46]可见，法的原则在立法、执法和司法过程中有着重要的意义。

首先，立法原则是立法者创立法律的指导思想、基本方针和出发点。立法主体在制定任何一个部门法时，都受一定的立法指导思想指导，但在法律文本中不需要将立法指导思想确定下来，而是通过法律原则、法律规则等来具体体现。那么法的原则与法的指导思想有什么区别呢？周旺生认为：“立法指导思想是立法主体据以进行立法活动的重要的理论根据，是为立法活动指明方向的理性认识。它反映立法主体根据什么思想、理论立法和立什么样的法，是执政者的意识在立法上的集中体现”，而“立法基本原则是立法主体据以进行立法活动的重要准绳，是立法指导思想在立法实践中的重要体现。它反映立法主体在把立法指导思想与立法实践相结合的过程中特别注重什么，是执政者立法意识和立法制度的重要反映”。这两者的关系可概括为：“立法指导思想是观念化、抽象化的立法原则，立法基本原则是规范化、具体化的主要的立法指导思想。立法指导思想要通过立法基本原则等来体现和具体化，立法基本原则须根据立法指导思想等来确定，两者紧相关联。”[47]

其次，法的原则是指导和规范立法、执法以及司法行为，贯穿于法律文本之中，同时又高于法律文本。国家行政机关或者司法机关执行法律法规规定必须有法所依，执法不能盲目和乱执法，不然会损害政府的形象，执法要有一定的原则。执法者必须真正了解并严格遵守法律原则，切实按法律原则和法律规则要求办事，法律原则成为执法活动中不可逾越、不容践踏的红线。

最后，法的原则约束司法过程。在司法过程中，法律原则是法律职业者进行法律解释和法律推理的基础或出发点，它可以克服规则的刚性，弥补成文法的漏洞、纠正法律的失误，利于个案公平的实现，并具有发展法律、增强法律的权威性等功能。一定意义上讲，法律原则已然成为法官解决疑难案件、说服当事人和公众的工具。法官以不容置疑的原则来增强司法裁判尤其是创造性裁判的公信力。与此同时，法律原则也限制着司法者面对疑难案件时的过大的自由裁量权，捍卫了立法权与司法权分离的传统。总之，法律原则一方面浸渍着伦理价值，另一方面也极具司法意义。因此，作为一个事实描述，法律原则一直客观存在并发挥着实际效用；作为一个规范诉求，法律原则也是可欲的。[48]

尽管法的原则在立法、执法和司法过程中都起到重要的作用，但法的原则比较抽象、概括，必须在实践中具体化并且充分说理的基础上方可适用。“法律原则没有为法律条款所必要的确定性和明确性。它是塑造法律状态的纲领，需要进一步规范化后才能直接适用于具体的案件事实。需要将法律原则转变为法律规范，借助特定的典型事实将法律原则予以具体的规范化，并且据此将其确认为客观实在的有效法律。”[49]也就是说，以法的理念、历史时空、性质及任务为基础的凝练的法的原则，必须结合具体的实际情况通过说理、阐释才能将其所承载的法的价值和法的理念应用到生活中去。

（二）《条例》基本原则的内涵

党的十七大首次提出“建设生态文明”，将生态文明作为全面建设小康社会的奋斗目标首次写入党的政治报告，加强能源资源节约和生态环境保护，增强可持续发展能力，能够基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。通过不懈努力生态环境质量能够明显改善，生态文明观念能够在全社会牢固树立。明确提出把建设生态文明作为实现全面建设小康社会的五大目标之一，并首次将人与自然和谐，建设资源节约型、环境友好型社会写入党章。

党的十八大提出，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，形成“五位一体”的全面布局，即经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设齐抓共管，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展，并把优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度、加强生态文明制度建设作为生态文明建设的主要方向。由此，生态文明建设纳入中国特色社会主义事业的总布局，标志着我国社会主义现代化建设进入新的阶段，体现了中国共产党治国理政的新境界，有利于深入贯彻落实科学发展观，推动中国特色社会主义事业实现新跨越，为建设美丽中国、实现中华民族永续发展明确了奋斗方向。

党的十八大以来，习近平总书记曾多次强调生态环境关乎人的生命健康与生存发展，生态环境问题是必须加以重视的重大民生问题，强调生态文明建设的根本目的是改善人民生活环境，提高人民生活水平。生态就是民生，保护生态环境就是保障民生，改善生态环境就是改善民生。生态文明建设必须始终坚持生态民生这一根本宗旨，努力创造良好的生态环境，增进民生福祉，改善民生质量，推动民生发展。以习近平同志为核心的党中央，针对现阶段我国资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势以及广大人民群众对良好生态环境的渴望，认真总结中华人民共和国成立以来，特别是改革开放以来我国生态环境建设和保护方面的经验教训，在全面把握我国发展能力、发展水平不平衡、不充分问题的基础上，大力推进生态文明建设，不断深化对经济社会发展与生态环境保护之间关系的认识，深刻回答生态文明建设的重大理论和实践问题，提出了一系列有关生态文明建设的新思想、新观点、新论断和新举措，形成了习近平以人民为中心的生态文明思想体系。中共中央专门出台的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》在“健全生态文明制度体系”中明确提出要“加快建立系统完整的生态文明制度体系，引导、规范和约束各类开发、利用、保护自然资源的行为，用制度保护生态环境”。

2018年5月，习近平在全国生态环境保护大会上明确指出，“生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计”。[50]良好的生态环境是人和社会永续发展的根本基础。没有自然资源的永续利用和良好的生态环境为基础，就不可能实现人类社会的全面进步。习近平指出：“走向生态文明新时代，建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容。”[51]生态文明建设是“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的基础内容，生态文明体制改革事关全面深化改革的整体推进，坚持生态惠民、生态利民、生态为民，重点解决损害群众健康的突出环境问题，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要。党的十八届五中全会鲜明提出创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。(www.daowen.com)

十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，发展的不平衡与不充分问题是由经济发展和环境保护之间的矛盾造成的，生态文明建设必然成为解决新时代社会主要矛盾的一个重要途径。习近平赋予生态文明以“既要金山银山也要绿水青山”的大众话语表达是对生态文明的最直观解读，“绿水青山和金山银山绝不是对立的，关键在人，关键在思路”。[52]

可见，生态文明建设受到党和政府的高度重视，关系国家和民族的前途与未来，与我们每一个公民日常生活息息相关。对于韶关来说，浈、武、北三江支撑起城市六岸腹地；北有帽峰为屏，三山葱茏，三江口气势恢宏，山、水、城环绕，二十四景点缀其间，形成了妙趣天成、别具一格的城市大环境。韶关市是一座山水城市，是一座山城，同时又是一座水城，其天然形成的“三江六岸”格局在广东省内独树一帜，拥有三江六岸的独特景观，山水城交相辉映。

近年来，韶关市委、市政府通过创建中国优秀旅游城市、国家卫生城市、国家园林城市、全国文明城市和全国生态文明建设示范市，加大了城市基础设施的建设力度，韶关市被评为“中国优秀旅游城市、国家园林城市、中国特色魅力城市”。这些都是生态文明建设的成果。其中，“三山”保护在韶关市生态文明建设中不容忽视。

市委、市政府、市人大常委会高瞻远瞩，贯彻和落实党的十八大关于精神文明的指示，加强韶关生态文明建设，作出起草“三山”保护条例的决定。在这样的生态文明建设背景下，对于韶关“三山”保护，《条例》起草者经过深入调研“三山”现状、存在的问题，借鉴兄弟地市的立法经验，经过抽象、凝练，并结合韶关实际，充分考虑与韶关的城市、水利、环保和旅游等相关规划基本协调，起草者对《条例》的基本原则作出以下规定：“‘三山’的保护和利用应当遵循保护优先、科学规划、合理利用、统一管理、持续发展的原则。”具体如下：

（1）要遵循保护优先的原则科学规划“三山”。保护“三山”环境是生态优先，保护先行，给子孙后代留下美好家园。所以，“三山”要坚持保护优先，在开发中保护、在保护中开发的原则，科学规划也是以保护优先为基础的规划。“三山”是韶关市城市生态文明建设的重要载体，在“三山”的开发建设过程中应以保护为前提，遵循在保护中开发的原则，重视保护“三山”生态环境，使经济、社会、生态三大效益协调发展。规划要充分考虑“三山”现有基础条件和周边良好的生态环境，在生态保护与项目建设规划时坚持保护优先，注重保持“三山”生态环境完整性及周围风貌。在开发建设过程中，须对每个项目进行环境影响评价，不允许任何形式的有损“三山”自然环境的开发行为，严禁一切破坏“三山”环境的行为发生。皇岗山、莲花山、芙蓉山是韶关市的肺，遵循生态规律，在保护优先的前提下，摒弃传统的城市化模式，坚持科学发展观，高标准编制好“三山”保护的规划，严格编制和实施“三山”保护规划，对提升韶关市的形象，促进韶关城市发展有重要意义。

韶关市总体规划突出韶关的历史文化名城与自然山水环境优势，提出“山水城市”“文化名城”“旅游城市”三大特征完美结合，自然、历史、人文融为一体的韶关城市特色。规划确定了与自然山水环境良好结合的组团式城市总体布局，明确提出建设“山—水—城”交织一体，人与自然和谐共存的“山水城市”。[53]在规划的具体策略上，重点突出了以“三山”大环境为背景，依托“三江六岸”绿色走廊为骨架建构城市景观框架，把自然山水之美引入城区。历史文化方面，详细理清了韶关市区历史文化资源，根据具体情况，按照文物古迹的年代与历史意义等特征将其分为六类，又针对性地提出了四种不同的保护利用方式。在三山的积极利用开发上提出了明确可行的意见，依据三山的不同特点分别定位为皇岗山度假疗养区、芙蓉山风景区、莲花山森林公园。[54]规划将生态建设目标确定为：根据韶关市区的自然条件和城市格局，以“三山”“三江六岸”为绿色走廊，结合市区分布广泛的历史文化古迹，将自然生态引入城市中心地区，并通过林荫道和道路绿化将山体、城市公共绿地、历史景点以及城市休闲广场串联为一体，形成完善的生态和城市绿地系统。在历史文化名城保护规划中提出充分利用韶关“三江六岸”“三山”的优越条件，将一些重要的历史文化古迹纳入“三江六岸”和“三山”生态走廊中，形成连续的系统，使自然生态与文化生态相得益彰。规划也延续了总体规划与概念规划中对城市绿化与历史人文景观一贯的主动积极利用的思路。近期旅游建设规划充分利用韶关城市的自然山水环境与历史文化优势，针对不同的特点分别拟定了开发的策略与规划建设指引，将这两者有机地与市域大范围内的旅游资源相结合，共同为韶关城市发展及新的城市风貌与景观创造发挥作用。[55]

“三山”规划是韶关城市发展的重要组成部分，要与韶关市城市规划及相关上位规划相衔接，统筹规划。做到高起点、高标准做好城市森林公园总体规划，统筹整合旅游资源赋存状况、外部环境等诸多条件，在权衡项目可行性的基础上科学确定布局结构，整体考虑资源的合理配置以及效益的充分发挥，提高规划的可操作性。“三山”规划要坚持以人为本，持续发展。“三山”开发建设过程中应本着从韶关市民利益出发，以服务市民、惠及市民、满足市民休闲度假等回归自然的高品质生活需求为目标，功能分区、景点规划、基础设施、服务设施等规划都应遵循“以人为本”的理念，切实满足不同游客需求，把人性化、科学化作为贯穿城市森林公园开发过程始终的宗旨。

“三山”保护的规划要做到科学论证，科学规划，确保规划的系统性和长期性。一方面，“三山”保护的规划应与韶关市城市建设、基础设施、城市开发等各类专项规划相衔接、相贯通，将“三山”保护与韶关现代化城市建设有机融合，兼具文物保护、教育、科研、游览、生活等多项城市公共服务功能；另一方面，应结合韶关“山水城市”实际，做好与整体规划相统一的区域性保护详规。从生态角度严格控制建筑设施的规模、数量、色彩、用料、造型以及风格等，提倡以自然景观为主，就地取材，依景就势，体现原生态与自然美，坚决制止开发高污染项目。

（2）合理利用、统一管理。党的十八大明确提出，“要全面落实五位一体总体布局，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国。”对韶关城市来说，就是构建美丽山水城市。那么，构建美丽山水城市应以“尊重自然、顺应自然、保护自然”为核心要义，秉承“道法自然、以人为本、天人合一”的理念，顺势而为，突显山水特色。打造韶关美丽山水城市规划应以“充分利用自然山水田园、森林绿化、历史文脉、山城形态等特色资源”为原则，有利于彰显与众不同的“自然山水之美”“城市形态之美”。韶关美丽山水城市建设，主要是合理利用、统一管理。规划“三山”保护，同时注重加强自然环境与人文环境的结合，充分发挥韶关城市的山水环境与历史文化优势，适合新时代里城市与人们生活发展的需要，为创造韶关山水城市风貌与景观奠定了良好的生态环境基础。

韶关的“三山”和“三江”，整合市区自然山水资源和城市空间关系，形成山城江城特色突出、现代与历史交相辉映的城市风貌形态。做好系统的、整体的规划。合理对“三山”进行旅游、休闲、观光等设施的建设规划，明确“三山”周边的建筑密度、建筑限高、绿地率等控制与建设要求。将“三山”和三江自然山水作为韶关城市的“图底”，利用好“三山”和三江生态系统，建设山水交融、错落有致、富有立体感的美丽山水城市，让韶关的城市融入“三山”大自然，让市民望得见山、看得见水、记得住乡愁。

“三山”保护的目的是科学合理可持续利用，对“三山”生态环境资源因地制宜的、合理的、综合性的利用，是建立在保护基础之上的、有利于“三山”生态环境资源保护长期、健康、稳定发展的利用。“三山”范围内进行旅游开发的，一定要尊重自然规律，按照“三山”自然环境的特点，科学选择开发模式，合理选择旅游路线，严格控制旅游负荷。禁止在“三山”周边建设有污染的项目，现有的项目凡不符合环保要求的，一律要实行搬迁或关闭。旅游项目的开发必须采取有效措施，防止对生态环境影响；旅游项目的开发要严格执行环境影响评价制度和环保“三同时”制度，配套旅游区的环境保护设施，区内的宾馆、酒楼等服务业产生的废水、废气、固体废弃物要进行有效的处理，实现达标排放，以防止污染物对周边环境造成污染；要加强旅游路线中垃圾的回收处理，促进文明旅游；确保旅游设施与自然景观相协调，维护“三山”自然本色和生态功能。

“三山”的合理利用要做到生态环境保护与旅游开发的统一管理，遵循自然生态规律和人与自然和谐统一，既要充分考虑“三山”良好的生态环境资源，又要考量开发建设的经济价值，在科学规划、开发的基础上谋求生态环境的可持续。对于管理者来说做到统一管理，“三山”保护体现在防治“三山”的自然生态破坏，杜绝短期经济行为，从有利于正确处理生态建设与经济发展、局部利益与整体利益、近期利益与长远利益的关系出发，谋求三大效益协调下的持续发展，实现“三山”的生态与旅游可持续发展。

（3）持续发展。可持续发展是全世界，也是我国发展经济的主题，它的核心是充分合理利用自然资源。韶关市是广东省旅游资源最丰富、最集中、品味最高的地区之一，种类多样、组合有序、重点突出。因此，在旅游资源规划、开发和运营时，要以环境社会文化和经济的可持续发展为标准，加强旅游生态环境保护，促进旅游资源的合理开发和利用，确保旅游业的健康可持续发展。在“三山”保护规划中，应当统筹考虑当地人口、社会、经济、环境和资源的现状和发展趋势，充分考虑“三山”环境与资源对韶关城市发展的承载能力，防止因短期行为而过度开发“三山”资源，造成对“三山”环境的污染和破坏。

事实上，韶关“三山”生态环境由于经济的发展，部分地方已经遭到严重破坏。因此，规划保护应注意保护“三山”生态环境，使“三山”生态环境遵循可持续发展原则，全面综合地利用“三山”的原有自然资源，使“三山”构建成环保与绿色相结合的生态环境，达到推进低碳城市的建设目标。因此，韶关必须充分重视“三山”综合效益的发挥，实现“三山”生态、社会、经济三大效益并重，提高“三山”环境资源利用的可持续性。经济建设和社会发展的规模和速度要充分考虑“三山”生态环境的承载能力，使“三山”生态环境资源既能满足韶关市当代人经济建设和社会发展的需要，又能满足韶关市后代人对“三山”生态环境资源和生态利用要求的水平，使“三山”生态环境保护与经济建设和社会发展相互促进，共同发展。

韶关市应在绿化美化的基础上大力开展植树造林，采取强有力的措施，严禁在“三山”从事各项带有破坏生态环境的开发活动，包括采石、砍伐森林、殡葬、放牧、违章建筑等。着力建设城市公园，提高城市园林绿化水平，做到城市建设与城市绿化同时规划、同时设计、同时施工，形成建房绿一点，修一路绿一线，建一区绿一片，塑造“山在城中”“城在水中”“水在山中”“城在绿中”的生态环境。

所以，当前和今后一个时期，韶关市应以“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念为指引，秉承“保护优先、科学规划、合理利用、持续发展”的基本方针，《条例》要坚持“保护优先、科学规划、合理利用、统一管理、可持续发展”的原则，着力推进“三山”法制保护体系建设，逐步理顺“三山”管理体制机制，探索建立“三山”生态林的生态补偿机制，努力提高“三山”保护管理的能力和水平，为践行韶关市“生态文明”、打造“山水城市”，造福市民作出积极的贡献。