（一）本条属于《条例》的“立法目的”条款

立法目的，也称为立法宗旨，是指制定一部法律所要达到的任务目标，也就是说制定一部法律要解决哪些问题。立法目的与法律的其他条文之间是目的与手段的关系。一部法律中的每一具体条文规定应当围绕该法律的立法目的，为实现立法目的而服务。由于立法目的统领着一部法律全部法律规范的价值取向，因此一般都作为一部法律第一条的规定，以开宗明义，总揽全局。立法目的条款，系在法律文本的第一条，开宗明义，以“为了”或“为”做标识语，用规范化的语句，专门表述整个法律文本之目的的特定法条形式。[1]立法目的条款直接述明制定一部法律所事先设定的要得到的结果，在我国法律文本的位置上，属于总则的重要组成部分。在我国立法实践中，尽管立法技术规范未予以确认，但绝大多数法律文本在第一条设置了立法目的条款，以清晰地传递立法意图，起到开门见山、开宗明义的作用，准确地阐明立法精神，提纲挈领地统筹了整部法律的立法基调。立法目的条款与规定适用范围、部门职责、生效时间等的法条一样，都属于辐射范围及于整个法律文本且执行特定立法职能的专门性法条。

立法目的条款作为一种法条形式，有其明显的外观标志，具有特定的句式，其典型的表达形式是：“为了（为）A、B、C根据X，制定本法”，或者“为了（为）A、B、C，制定本法”。[2]“为”与“为了”在汉语中都是表示“目的”的介词，两者之间往往可以互相替代使用。在表示目的关系时，用“为了”或“为”的短句表示目的，其后与之相连接的另一个短句，则表示为了达到目的所采取的行动或措施。在法律文本中，“为”或“为了”是立法目的条款的标识语，与其连接的其后部分是立法目的的内容，而“制定本法”则是立法目的条款的结束语。

立法目的条款的内涵：首先，立法目的条款是立法目的的外在表现形式，立法者在法律文本制定之前就应该设定相应的立法目的，并以此为价值根据来进行整个法律文本的制定与修改。其次，立法目的条款是整个法律文本价值的体现，立法者所进行的立法方略和立法技术的选择都是为了实现立法目的所确立的价值目标。再次，作为特定的法条形式，该条款只规定立法目的，是在法律文本中专门用来表述立法目的的手段，更直接、更集中、更规范。最后，立法目的条款是具有特定标识语与语句的法条形式，通常的表达形式是“为了（为）……，根据……，制定本法”，并且已在立法实践中成为通用模式。[3]

《条例》中为了加强对皇岗山、芙蓉山、莲花山的保护，推进城市森林公园建设，根据《森林法》《城乡规划法》等法律、法规，结合本市实际，制定本条例。作为《条例》的第1条，在《条例》的开篇即确定了该法的立法目的，即为了加强对皇岗山、芙蓉山、莲花山的保护，推进城市森林公园建设。

1.本条“立法目的”条款对《条例》具有方向指引作用

立法目的条款是在法律文本中专门用来表述整个法律文本之目的的特定法条形式，反映的是立法主体为自身的需要，针对法律所调整的对象，采用科学的立法方法和立法技术，制定和选择相应的或最佳的立法方案，事先设定立法所要实现的具体目标（即立法目的），即立法者努力实现的方向。“法律通过向期望的新方向引导行为，实现社会转变的目标。立法起草者为了努力确保变革性法律的有效实施，就必须使编写的法律语句能够命令、禁止或者授权主要调整对象和执法部门官员按法律规定行事。”[4]立法目的是立法的方向，指导立法者的立法活动。“立法目的条款”是立法者所要追求的目标或结果，统领着全部法律条文，为它们指明道路的方向，使全部法律条文成为有机统一整体，是法律的灵魂所在。

按照正常的思维理性，也应该在确定了目标之后才能够按照目标进行具体的措施来实践目标，这个逻辑同样适用于立法活动。现代立法的目的性越来越强，立法目的条款也发挥着越来越重要的功能。立法者只有明确了立法目的，才能有效地进行具体的立法活动，否则，立法就会是多余的或者将失去方向。

作为立法目的条款，本条为《条例》提供了总的方向和指针。无论是立法的内在含义，还是它的外在形式，抑或是语句文字的使用等都应按照立法目的之要求展开。没有明确的立法目的，法律制度的设计就会无的放矢，就会因失去准则而杂乱无章。《条例》第1条“立法目的条款”，为这种选择指明了方向。既然是围绕立法目的条款对其他条文进行选择，那么该单行法规其他所有条款所体现的法律目的就自然与第一条所规定的立法目的相协调，并为之服务。立法条款的适用不是体现在该条款的本身，而是体现在其他表现立法目的条款的法律条文的适用。

《条例》的第1条作用范围及于整个《条例》，具有特定的立法职能，反映了立法者的价值追求，加强对皇岗山、芙蓉山、莲花山的保护，推进城市森林公园建设。《条例》所有的条款，都是围绕第1条“立法目的条款”进行展开，并作出相应的具体规定。

2.“立法目的”条款是当前立法大势所趋

立法目的条款具有重要意义，成为立法的起点，又贯穿于立法过程之中，最后体现于立法的实效上。[5]在法律制定方面，找准立法的目的，提高立法技术水平，改善立法质量；在法律实施方面，有利于执法者准确地理解“原旨”法律；在法律遵守方面，可以使社会成员知悉法律规定的“真义”，正确地行使权利；履行义务方面，可以将游移、散淡的目光向法律文本“聚焦”，增强法学研究服务于法治实践的能力。[6]立法目的条款在法律文本中是单独成条的，这也是当前我国立法实践中最常见的模式，开宗明义，在法律文本开篇即阐明立法所要达到的目的，这是法律文本最主要的形式。

在当前的立法中，设置立法目的条款是大势所趋。不管是美国、英国等英美法系国家成文法的实践，还是传统大陆法系国家如德国、日本等国家法律文本的现状，可以看出在法律文本中设置立法目的条款是一种趋势。美国尽管制定法不多，立法目的条款也不是制定法的必备条款，但是一旦出现该条款，对于法官具有非常重要的作用。英国学者认为立法目的条款的设置使法官无须再花费更多的时间、精力去求助于查阅立法时的文件、议会辩论记录等其他外部辅助资料来获取立法者当时的意图，而只需查阅在成文法中统领具体法律条文的立法目的条款即可，大大方便了法官的裁判。在作为传统大陆法系国家的德国法典中，虽然我们所认为的规范的立法目的条款较少，但也可以在大多数的法典中找到立法目的条款的影子。

综观世界主要国家立法例，发现立法目的条款在各国成文立法中具有非常重要的地位，在法律文本中设置立法目的条款的国家基本上都会把立法目的条款作为法律文本的第1条，德国、意大利如此，日本、韩国更甚。不管是大陆法系还是英美法系，设置立法目的条款是当前各国成文立法的大趋势，这也是我国立法实践中的一贯做法，在文本首条设置该条款以提纲挈领，这已经形成了一种惯例，应该通过相应的立法技术规范予以确认。

《条例》第1条规定，“为了加强对皇岗山、芙蓉山、莲花山的保护，推进城市森林公园建设，根据《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国城乡规划法》等法律、法规，结合本市实际，制定本条例”，也正是成文法的立法趋势。

3.“立法目的”条款有助于真正理解《条例》精神

立法是“由特定主体，依据一定的职权和程序，运用一定技术，制定、认可和变动法这种特定的社会规范的活动”。[7]立法目的，是指制定和实施规范性法律文件所要达到的目标，是指导立法、执法、司法活动的先导性原则。立法目的由立法者设定于法律文本之中、实现于法律实施过程中，执法、司法等法律实施活动，离不开对法律条文的理解与阐释。所以，“立法目的”条款直接影响与制约着立法、执法、司法，社会公众对法律文本的理解，及法律文本精神的落实与贯彻。

法律条文并非只有法官、检察官、执法人员、律师等法律职业群体能够理解就可以，而是当一般公民都容易理解时才能发生预期的效果。“现代法治国家，一方面固在于国家依照法律而行使其统治权力，一方面亦有赖于人民之知悉法律及遵守法律，而人民遵守法律，则以人民知悉法律为其先决条件。”[8]在我国，欲让人民群众了解法律，重点就应放在对立法宗旨的解释上，引导人民群众运用法律武器维护自己的合法权益。通过立法目的条款，人们可以知悉什么是国家赞成的，应当做、可以做的；什么是国家反对的，不该做、不得做的；可以知道国家的发展目标、价值取向和政策导向，甚至可以知道从立法的角度看什么是明智之举，什么是愚昧之举。在法律文本中明示立法目的，科学设置立法目的条款，能够使普通社会成员初步了解立法精神、宗旨，以及所依据之法理，使自己的行为不与法律背道而驰。[9]

“立法目的”条款集中体现在《条例》法律文本中，《条例》“立法目的”条款“为了加强对皇岗山、芙蓉山、莲花山的保护，推进城市森林公园建设”，其根本上是贯彻党的生态文明建设的精神，保证对皇岗山、芙蓉山、莲花山生态环境的保护，促进韶关山水相融、山在城中、城在林中的城市森林公园建设服务。通过知悉“立法目的”条款，可以深刻理解《条例》的精神实质和深刻内涵。

可见，“立法目的”条款是一部法律的指导思想，一般被置于该部法律的首部，将该部法律所有法律条款凝聚在一起，不仅必须设立，而且还要明确、具体、可行。“立法的指导思想，包括立法的宗旨、目的，是一部法律的灵魂。指导思想不明确，即使具体条款考虑得很细致很全面，也不能取得应有的效果。明确和坚持正确指导思想非常重要，是制定法律首先要解决的问题。”[10]当然，“立法目的”条款固然重要，但任何事物都有两面性。立法是以未来为指向的活动，立法目的条款的功能定位，就是人们对某个法律应然作用的期待，而它到底有多大的实现可能性尚不可准确预知。美国法学家富勒提醒人们：“在选择实现我们目的的工具和手段时，我们能够而且的确是时常在对我们所试图实现的目的只有不完备认识的情况下尽力而为……每一种工具都是被设计来较为合理地完成一系列范围不甚确定的任务的。”[11]甚至，有时所预先确定的立法目的可能是错误的，应当适时地予以调整和变更。所以，在法制运行过程中，立法目的条款的作用是有限度的，绝不能人为地夸大。[12]法要解决什么问题，要达到什么目的，要非常明确，这是法的灵魂。[13]如果立法目的条款的规定不够明晰，所规定的内容之间不够协调、互有矛盾，那么要让执法者有效地执法，司法者正确地司法，监督者严肃地监督，将是很难实现的。

（二）本条属于《条例》的“立法依据”条款

法律语言的特点之一就是在文字表述上比较规范，这也是对立法工作者的一项基本要求。在现代社会里，制定法律、法规、规章，除极个别的外，都必须有根据。在中国，法律的制定要以宪法为根据；行政法规的制定要以宪法、法律为根据；部门规章的制定要以法律、行政法规为根据，并且不得同上位法相抵触；地方规章的制定要以法律和行政法规为根据；自治条例和单行条例的制定要以当地民族的政治、经济和文化特点为依据。除宪法外，各项立法一般都要写明自己的根据，以保障自己的合法性。[14]就像哈贝马斯说的：“合法性意味着，对于某种要求作为正确的和公正的存在物而被认可的政治秩序来说，有着一些好的根据。”[15]

制定法律、法规和规章，在论证自身合法性上，立法根据条款发挥了不可替代的作用，只要能保障法律、法规和规章根据上位法而订立，在上位法规定的权限、范围、程序内活动，不违背上位法的规定，那么制定的法律、法规和规章的合法性就可以得到有力地证明。在一个法律体系健全的国家里，任何新的立法都应在原有的法律体系中找到立法依据。换言之，没有了合法依据的立法，尤其是行政立法，其合法性将受到挑战。[16]

作为法律依据的上位法应当是与受据法最直接相关的法律。[17]所谓最直接相关，是指两者在内容上具有实质性的联系，并且两者之间没有其他任何法律的间隔。各法律几乎都能从宪法上找到直接、间接的根据；各法律也几乎都能从所有直系上位法中找到直接、间接的根据。在我国，法律、法规、规章繁多复杂，各法律、法规、规章之间有着千丝万缕的联系。在我国，立法体制决定了不论是明示还是默示，法的立法根据是：宪法具有最高法律效力，是我国其他任何法的最终立法根据；上位法是下位法的立法根据，任何下位法不得与上位法相抵触，否则无效。基本法律、普通法律、行政法规、地方性法规、规章都可以成为法律根据。

1.“立法依据”条款包括法的根据和事实根据

地方立法的法律根据，除了中央立法外，还包括地方一级的上位法。如地方性法规的法律根据除了法律、行政法规外，还包括上一级的地方性法规。如，2018年通过的《韶关市野外用火管理条例》第1条规定：“为了规范野外用火行为，预防森林火灾，保障人民生命财产安全，保护生态环境，根据《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国消防法》《森林防火条例》等有关法律法规，结合本市实际，制定本条例。”再如，2016年通过的《韶关市烟花爆竹燃放安全管理条例》第1条：“为了加强烟花爆竹安全管理，改善环境质量，保障公共安全和人身、财产安全，根据国务院《烟花爆竹安全管理条例》，结合本市实际，制定本条例。”

立法根据是指立法者立某个法的根据和事实根据，[18]是指立法主体制定某一具体部门法的根据或基础问题，包括立法的法律根据与立法的事实根据。立法的法律根据，主要证明该法具有合法性。而该法的可行性与可操作性，就需要法的事实根据来支撑。立法根据的类型分为法律根据与事实根据。由于各类法律的不同，其立法根据也有所不同。不同位阶法律的立法根据有所不同，不同立法权源法律的立法根据有所不同，不同层级法律的立法根据也有所不同。(www.daowen.com)

立法的法律根据是指立法主体在制定某具体法规范性文件时所依据的法律、法规等，它说明了立法的合法性问题。根据我国《宪法》《立法法》的规定，上位法效力高于下位法，下位法不得与上位法相抵触，下位法的制定须以上位法作为根据。在法律文本中，立法根据条款设置模式有以下几种：[19]①通常在没有明确的上位法规定的情况下，下位法的立法根据是根据某一上位法的原则或精神。②在多数情况下，下位法的制定是以明确的某一上位法的规定为依据的，有的在“立法根据”条款指明具体的法律条文，这种明确的法律条款，就是下位法立法的直接根据。③下位法的立法根据只明确“根据上位法”，没有明确具体的法律条文，但在实际上涉及某一上位法具体的法律条文数量是很多的，需要进行具体分析。④下位法的立法根据明确了两个或两个以上的上位法，但都没有明确具体的法律条文。⑤下位法立法根据不明确或只明确部分上位法的法律根据，部分或全部采用“模糊设置”方式，如根据国家有关法律、法规或根据“有关国家法律、法规的规定”等。

立法的事实根据是指立法主体在立法时所依据的具体社会状况或独特的客观状态，它主要是说明立法的现实必要性、针对性以及法的可操作性问题。[20]在我国法律文本中一般表述为“结合本省（市）实际”[21]法律不论其内容有多大的不同，但它们共同的目的只有一个，即法的实效，而一部法律能否有效实施，关键取决于法规与社会实际是否相适应，法规的适应性不是在法规本身中产生，它直接来源于政治、经济、文化状况和社会发展的客观进程，是二者有机统一的结果。它来源于社会又反馈到社会，为社会发展提供价值指引和评判标准。

法律在制定时只有根据了社会事实，才能具有较大的可行性和可操作性，才能使法律的实效发挥到最大。如果立法者在立法时不根据社会实情，所立之法超前或滞后，那么法律将变成一纸空文，立法所追求的实效也不能实现。

中央立法与地方立法存在较大差异的是事实根据。在中央立法中，规定事实根据的较少，大多只有法律根据。“根据某法，制定本法。”是其立法根据的主要形式。在地方立法中，几乎无一例外地规定了事实根据。如，2012年通过的《广州市水务管理条例》第1条规定：“为合理开发、利用、节约和保护水资源，发挥水资源的综合效益，实现水资源的可持续利用，防治洪涝灾害，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。”

地方立法基本上都规定事实根据，这是由我国立法体制的现状决定的。我国是单一制的国家，立法权集中于中央。之所以赋予地方立主体立法权限，就是因为我国幅员辽阔，社会经济文化差异巨大，而且各地的政治、经济、文化状况发展不均衡，整齐划一的法律无法适应地方具体实践的情况。为了调动地方积极性，赋予地方立法主体以立法权，使其在国家的统一法律体系之下，地方立法主体在立法时根据所在地区的社会政治、经济、文化的实际，制定符合实情的法规、规章，以支撑法律文本的可操作性、可行性与可接受性。立法只有建立在社会实际的基础上，只有根据社会政治、经济、文化的事实，立法主体制定出来的法才具有可操作性、可行性与可接受性。所以地方立法中规定事实根据是自身合法性、必要性的重要证明。

立法根据法律文本中设置“立法根据”条款的目的在于保障立法的合法性、明确法的效力等级以及实现法的可操作性。但立法主体设置“立法根据”条款的基础与依据在于实在法观念、立法体制状况以及立法权的来源。[22]该条款指出了本法的法律根据和实践根据，表明了本法的制订、实施、修改、废止有法律上的依据，并在法定的条件下进行，这是对该法的合法性最直接的证明。

由于立法根据包括法律根据和事实根据两部分，一般情况下，立法根据两个方面的内容，包括法律根据和事实根据都会在法的条款中明确规定出来。如，《广州市专利管理条例》第1条规定：“为了规范专利管理工作，保护专利权人和公众的合法权益，根据《中华人民共和国专利法》和《广东省专利保护条例》，结合本市实际，制定本条例。”但有一些法律文本对于这两部分的规定，有时不是同步的，仅规定了法律根据，如《民族区域自治法》第1条规定：“中华人民共和国民族区域自治法，根据中华人民共和国宪法制定。”《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第1条规定：“根据中华人民共和国宪法，制定全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法。”还有一些法律文本中仅规定了立法的事实根据，对立法的法律根据没有明确规定，如2009年通过的《广州市养犬管理条例》第1条规定：“为规范养犬行为和养犬管理，保障公民健康和人身安全，维护社会公共秩序和市容环境卫生，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。”

目前，在我国的立法例中，大多数都是法律根据与事实根据的结合，“根据××法，结合本市（省）实际，制定本法”。这已经成为我国立法的主流，地方立法也如此。如，《广州市水务管理条例》第1条规定：“为合理开发、利用、节约和保护水资源，发挥水资源的综合效益，实现水资源的可持续利用，防治洪涝灾害，根据《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国河道管理条例》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。”这样做既合乎逻辑，又简洁明了，并符合我国的立法习惯。

2.《条例》的立法根据与事实根据

（1）《条例》的立法根据。涉及“三山”的保护相关上位法律法规众多，包括全国人大及常委会层面上制定的法律，国务院层面制定的行政法规，还有省级人大常委会制定的地方法规，诸如《环境法》《森林法》《城乡规划法》《水土保持法》《固体废物污染环境防治法》《野生动物保护法》《环境行政处罚办法》《建设项目环境保护管理条例》《广东省环境保护条例》《野生植物保护条例》《广东省森林公园管理条例》《城市绿化条例》等。上位法有明确规定的，皇岗山、芙蓉山、莲花山生态环境保护以及资源管理和利用就直接依据上位法，不需要在地方法规中作以明确规定。上位法没有规定或规定原则需要具体明确的，韶关市在地方立法中予以规定，这体现了地方特色，也更便于操作和执行。

同时，也参照了兄弟省、市关于生态环境保护地方立法的积极有益的做法，借鉴共性，为韶关市所用，如《陕西省秦岭生态环境保护条例》《焦作市北山生态环境保护条例》《柳州市莲花山保护条例》《西安市秦岭生态环境保护条例》《惠州市罗浮山保护条例（草案）》《广州市森林公园管理办法》《湛江市城市公园管理办法》等。

法律依据的表述应当采用全称，并用书名号表示清楚，行政法规未冠国名的，应当在书名号前增加“国务院”字样，以明确“法律根据”的效力等级。依据多个上位法的，可以只列出主要的立法依据，一般不超过3个。最终，经过成熟考虑，《条例》的法律依据是这样规定的，根据《森林法》《城乡规划法》等法律、法规，“三山”保护和《森林法》《城乡规划法》联系最为紧密，所以，《条例》仅写出这两个《森林法》《城乡规划法》这两个主要的立法依据。

（2）《条例》的事实根据。《条例》的事实根据是概括、简洁地写“结合本市的实际”。皇岗山、芙蓉山、莲花山保护区是韶关市城区的“绿心”“绿肺”“氧吧”，是城市中不可多得的大型生态功能区、“后花园”，市民休闲、娱乐、休憩的好去处。然而，近年来随着城市发展步伐加快，市区常住人口激增和外来旅游人数飙升，到皇岗山、芙蓉山、莲花山游玩人数不断增加，不断出现对皇岗山、芙蓉山、莲花山生态环境、自然资源、人文景观造成一定破坏的现象。同时，一些现行的法律法规条文界定不明、过于宽泛，缺乏针对性和可操作性，执法工作薄弱，使各类破坏生态环境活动有加剧之势。这些问题的存在，致使皇岗山、芙蓉山、莲花山生态环境保护乏力，影响我市建设山水韶关和宜居城市目标的实现。

为了充分发挥立法在生态文明建设方面的引领和推动作用，科学有效地保护韶关市皇岗山、芙蓉山、莲花山的生态环境，打造宜居城市环境和城市型生态公园，迫切需要通过立法形式来规范皇岗山、芙蓉山、莲花山的规划、建设和管理，使韶关国家森林公园建设成为韶关城市发展过程中的永久性自然生态保留地，并开展以绿色、生态、示范、科普和人文教育为主的生态公益性城市型国家森林公园，为市民提供绿色、观光、休闲、登山健体、回归自然的场所。

（三）《条例》立法技术上将“立法目的”和“立法依据”条款合并在一起规定

“立法根据”条款属于法的总则设置中的组成部分，通常是在正文的第一条中予以规定。在立法实践中，其表述通常有两种形式：第一，根据若干具体的法律，制定本法。第二，根据若干具体的法律条文，制定本法。一般来说，法律根据不要写得过于笼统，也不要写得过于具体。考察我国现行有效的法律、法规和规章，通常情况下“立法根据”条款在法律文本中的地位有以下几个方面：①与立法目的条款合并在一起规定，都放在法律文本正文的第一条中。其基本句式是：“为了……，根据（依据）……有关规定（原则），结合……的实际（具体情况），制定本法（条例、规定、办法、细则等）。”如：《广州市城市绿化管理条例》第1条规定：“为发展城市绿化事业，加强城市环境建设，保护和改善生态环境，增进公民身心健康，根据国务院《城市绿化条例》和有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。”②立法根据条款作为独立的内容加以规定，并放在法律文本正文的第1条中。如，《国务院组织法》第1条规定：“根据中华人民共和国宪法有关国务院的规定，制定本组织法。”③立法根据条款作为独立的内容加以规定，并放在法律文本正文的第2条中，第1条通常规定立法目的条款。

立法实践中，常见的是立法根据和立法目的合并为一条来写，在这一条中先写立法目的，再写立法根据。如果所立的法确实不必写立法目的，则立法根据可以作为一个独立条文，并仍然置于全法第1条的位置。[23]实践中，我国法律的立法根据条款设置的基本形式一般是与立法目的结合为一条，立法目的在前，立法根据在后，立法根据多仅为法律根据，较少出现事实根据，立法根据条款的位置也一般固定在正文的第1条。

《条例》在立法技术上采用的是“立法目的”和“立法依据”条款合并在一起规定，在《条例》中，立法目的与立法根据应该放在首要的位置，也是我国立法惯例中最常见的模式，即立法目的与立法根据合为一句，先写立法目的，后写立法根据，放在全文第1条的位置。因为，立法目的与立法根据，都是先于法律文本而存在的，是立法的前提性条件。

（四）本条满足韶关市“三山”实际保护需要

本条旨在明确立法的目的和依据，强调加强皇岗山、芙蓉山、莲花山的生态环境保护，规范皇岗山、芙蓉山、莲花山的资源管理和利用，推进生态文明和城市型生态公园建设，促进经济社会可持续发展。同时，也强调结合韶关市山水相融的城市实际，满足韶关市“三山”实际保护需要。

1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的，由全国人民代表大会公告公布施行的《宪法》第100条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《立法法》第63条（2015年《立法法》修正案第72条——笔者注）规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”[24]2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议修正的《立法法》（以下简称《立法法》）第72条第2款规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。”第73条规 定：“地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。设区的市、自治州根据本条第一款、第二款制定地方性法规，限于本法第七十二条第二款规定的事项。”

新修订后的《立法法》赋予了设区的市地方立法权。作为设区的市，韶关市于2015年5月28日被赋予了地方立法权。所谓地方立法，是指有立法权的地方国家机关，按照宪法和法律的规定或者授权，根据本地区的政治、经济、文化生活的特点，制定、修改、废止地方性法规和地方规章的活动。这一活动，使地方立法主体在本区域的管辖范围内能够创制出规范性的法律文本。[25]

地方立法是“有立法权的地方国家机关，按照宪法和法律的规定，根据本地区的政治、经济、文化生活的特点，制定、修改、废止地方性法规和地方规章的活动”。地方立法有执行性立法和创制性立法，执行性立法是对上位法的细化和补充，而创制性立法则不同。地方创制性立法是拥有立法权的地方国家权力机关和人民政府为了填补法律和法规的空白，或者为了变通法律和法规的个别规定而进行的立法活动。作为地方立法最为活跃的组成部分之一，地方创制性立法因其本身具有鲜明的针对性和特色性。地方创制性立法可以更好地为稳定本地区改革发展的大局和促进社会全面进步服务，自觉地为构建中国特色的法治社会作出贡献。

《韶关市皇岗山芙蓉山莲花山生态保护条例》即属于创制性立法，是韶关市人大常委会创制性立法，韶关市2015年根据省人大常委会的授权取得地方立法权，符合《立法法》的规定。根据《立法法》第72条第2款规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。”

《立法法》第73条第1款是这样规定的：“地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。”根据《立法法》第73条的规定可以看出：第1款属于执行性立法，是指地方立法机关为了执行或实现特定法律和法规或者上级行政机关其他行政规范性文件的规定而进行的立法。第2款属于创制性立法，是指地方立法机关为了填补法律和法规的空白或者变通法律和法规的规定以实现政府职能而进行立法。创制性立法不得和授权的法律、法规相抵触，不得超越权力机关、上级行政机关规定的立法权限。

自我国《立法法》颁布以来，地方立法机关开展了一系列创制性活动，同时也进行了一系列的创制性立法。地方创制性立法作为地方立法的一种重要类型，对地方立法的发展起着至关重要的作用。如果地方立法没有创制性立法，大量的地方立法将不能够解决地方实际事务，立法质量没有提高，并且制定出的地方性法规不能体现地方特色。