新疆是我国领土不可分割的一部分，也是国民政府统治力量较为薄弱的一个省。由于地理上的原因，新疆很早就和俄国建立了密切的关系。十月革命后，这种关系得到进一步发展，即使1927年中苏关系破裂和1929年中东路事件发生，也没有影响到新疆地方当局与苏联的使领和贸易关系。[4]30年代初，统治新疆的盛世才为强化自己的统治地位，大力推行亲苏政策，在经济、政治、军事等诸领域全面开展与苏联的合作，使新苏关系得到空前发展，苏联势力也大量渗透到这一地区。到1937年以前，苏联不仅恢复了沙俄时代对新疆贸易最主要伙伴的地位，而且在事实上与新疆建立了同盟关系。抗战初期尤其是1938年以后，新疆成为国民政府与外部世界联系及苏联援华的重要渠道，盛世才和苏联的合作关系进一步得到加强。[5]
1939年9月欧洲战争爆发后，出于备战需要，苏联不仅显著减少了对新疆的各种援助，中止了大笔贷款援助，而且还加强了对新疆军事经济资源，特别是石油、钨、锡等矿产资源的控制和利用。如苏联利用自己在资本、技术、管理上的优势，将它与盛世才、国民政府在新疆合办的少数重要工矿、军事企业转为己有或加以控制。[6]盛世才是一个政治野心很大、阴险狠毒的反动封建军阀，苏联势力在新疆的不断扩张令盛世才非常担心自己的权力会被苏联架空，这对向来极其重视权柄而不甘心受他人控制的盛世才来说是难以忍受的。盛世才和苏联的矛盾不断加深。与此同时，国民政府对苏联在新疆的日益扩张和控制也深感不安。1939年，国民党特使孙科在与苏联领导人的谈话中屡次提到新疆问题。尽管苏联方面一再表白，他们对新疆和外蒙古没有领土要求，但这不仅没有消除国民政府的疑虑，反而更增加了它对新疆会成为第二个外蒙古的担忧。[7]因此，国民政府极力想改变新疆的这种状况。
1941年6月苏德战争的爆发和苏联在战争初期的失利令盛世才感到反苏反共、进行新的政治投机的时机已经成熟，他决心投靠得到美、英等国支持的国民政府。1941年12月，盛世才热情接待了途经新疆赴苏的新任中国驻苏使馆武官郭德全，并在谈话中反复表示了对蒋介石的敬意和归附中央政府的愿望，以试探蒋介石和国民政府对他的态度。郭德全也告诉盛世才最近蒋介石已得到英美国家支持的消息。郭德全抵苏后，立即致电蒋介石说盛世才正在重新考虑他的地位，有可能准备改善他与国民政府的关系。[8]盛世才的“转向”表态自然会受到蒋介石和国民政府的欢迎。考虑到苏联在对德战场上的紧张局面和太平洋战争爆发后反法西斯国家结成盟友的国际局势，国民政府认为此时收回对新疆的控制权不会从根本上影响中苏盟友关系，因而是解决新疆问题的一个绝佳时机。国民政府决定利用盛世才主动表示归顺造成的有利形势一举实现对新疆的控制，清除苏联在新疆的势力。1942年3月，第八战区司令长官朱绍良作为蒋介石的密使前往迪化(今乌鲁木齐)，与盛世才进行了秘密会谈。同时，蒋介石还三次面见新疆驻重庆代表张元夫，并让张元夫转交了他给盛世才的书信。在蒋介石的拉拢下，盛世才下定了投靠国民政府的最后决心。1942年5月盛世才五弟盛世骥受盛世才之命去重庆晋见蒋介石，商讨西北交通问题，并在中央训练团受训。[9]为了进一步取得国民政府的谅解和信任，盛世才决定以反苏反共的强硬行动作为投靠国民政府的见面礼，他以胞弟盛世祺被杀为借口，逮捕了三百多名涉嫌的苏联和中国共产党在新人员，其中包括苏联驻迪化总领事巴库林(Bakulin)和新疆边防委员会苏联军事总顾问拉托夫(Latov)。[10]
盛世才的反苏立场公开后，为了保存在新疆的既得利益，苏联曾采取威逼和利诱双管齐下的方式多次试图阻挠盛世才向国民政府靠拢。一方面，1942年6月27日，苏联副外交人民委员德卡诺佐夫带着莫洛托夫给盛世才的亲笔信到迪化与之会谈，莫洛托夫的信中提议，今后可以由中苏联合管理独山子油矿，增加新疆所得的油量；另一方面，莫洛托夫在7月3日给盛世才的信中历数其对国民政府和蒋介石不忠实，甚至想要把新疆并入苏联版图的罪状，以此来威胁盛世才以正常的方法解决问题并阻止新苏关系进一步恶化。此外，德卡诺佐夫在7月间还曾多次会见盛世才，希望他放弃反苏立场。为离间盛世才和国民政府的关系，驻华大使潘友新奉斯大林指示，将一封记录了盛世才过去亲苏反蒋和反国民政府行径的信(即莫洛托夫7月3日信件的复本)呈递给蒋介石。[11]苏联的努力显然没有奏效，对蒋介石和国民政府来说，唯一有实际意义的是盛世才现今的归顺意愿和决心。因此，蒋介石回应苏联大使说：“贵国政府对于凡关新疆之事应与敝国中央政府交涉，不可与盛督办迳行谈判。”[12]1942年7月7日，盛世才致信蒋介石，表示服从蒋本人和中央政府的领导，并表露了反苏反共的心迹。[13]蒋介石随即派朱绍良等人抵达迪化与盛世才进行具体谈判。为了推动谈判的顺利进行和显示中央政府对盛世才归顺的欢迎，蒋介石还派宋美龄亲赴迪化，与盛世才会谈。宋美龄表示：“中央坚决信任盛氏，将来新疆各项工作需要中央协助与否，全由盛氏决定。”盛世才则表示：今后要“为国尽忠，为民尽孝，以及我矢志拥护中央，尽忠党国，绝对服从领袖”。[14]之后，朱绍良在新疆与盛世才正式达成归顺协议。[15]中国新疆省自民国以来的半独立状态从此宣告结束，中央的势力进入新疆。
在盛世才表示服从中央后，军事委员会参谋总长何应钦便于7月12日召集有关部门负责人详细研究了苏联与新疆省问题，最终拟定了一个《收复新疆主权方略》上报蒋介石。这个《收复新疆主权方略》分为新疆现势之判断、方针和实施要领三部分。这一方略集中反映了当时中国政府对苏联与新疆问题的态度，是一个极其重要的文件。在“新疆现势之判断”中，《收复新疆主权方略》指出：“苏联有吞并之阴谋，及足够之武力，但在国际现势上，如公然以武力占领新疆，暴露侵华态度，在政略及战略上均属不利。”而盛世才实行反苏政策后，外惧苏联威胁，“内怵奸伪暴动，势必依附中央，并望予以所要之支援，使苏联有所顾忌，不敢公然发动暴力行为，以苟延残喘”。在“方针”中，《收复新疆主权方略》认为：“为巩固西北边防之目的，应乘此中苏同盟之时机，收复新省主权。惟中央对新，过去既鲜充分准备，现又尚无确实控制之余力，故目前依政略之运用，一面利用盛之地位及力量并扶之，使其逐渐中央化；一面敷衍苏联，迟缓植其对新之策动并尽速加强我甘、青、藏边军备，及一切必要之准备，俟机再确实控制之。”在“实施要领”中，文件分两个时期，第一期为“现在过渡时期”，第二期为“收复主权时期”。在“现在过渡时期”，《收复新疆主权方略》主张：(1)“对苏仍本睦邻政策，并运用政略，遏止其对新疆采取断然行动为主眼。”在此总方针下，向苏联说明其与新疆关系“演成复杂不快之现状，系由于以往苏联与我新省间直接交涉所惹起。今后关于我新省与苏联间之问题，我中央政府当随时予新省以指示及监督，并说明现中苏系同盟国家，一切外交，均应循正轨”。《收复新疆主权方略》并主张“设法使英、美基督教徒深入新疆传教，使苏联行动有所瞻顾”。(2)“对盛以维持并利用其地位为主眼，在政治、经济、外交上，多方面以善意之扶助，俾增进其对中央之信赖，使逐渐中央化”。目前实施要端为：随时派遣军政大员前往新疆，与盛世才保持密切联系，巩固其内向之信念；逐渐改组新疆省政府；经济上予以所要之援助；在军事上进行准备等数端。文件关于“实施要领”第二期即“收复主权时期”，认为应“乘日寇北进攻苏，或苏对德军事惨败，或其他我之国际地位更有利时机，向苏联提出解决两国外交悬案”(取消承认伪满、伪蒙，不得支持中共，撤退驻新之红军第八团及空军、战车等部队，及其他一切非法案件之要求)。“中央军有力部队开入新疆各要点，以武力确实控制之，肃清新省一切不稳分子，收复主权”。[16](www.daowen.com)
从上述收复新疆方略来看，国民政府在收回对新疆主权问题上的态度是积极而又谨慎的。幅员广阔、资源丰富的新疆是中国不可分割的一部分，但国民政府自建立以来一直未能实现对新疆的真正控制，这对于一心想要统一全中国的蒋介石来说不能不说是一大憾事。因此，面对盛世才的主动归顺，不管其动机如何，国民政府都是诚心欢迎的。尽管国民政府对苏联在新疆的扩张和渗透充满戒备和不满，但就方略来看，国民政府在新疆问题上对苏联的态度还是相当明智的，《收复新疆主权方略》中特别强调对苏联应一如既往奉行睦邻政策，这固然是因为国民政府对新疆鞭长莫及，力有所不及，但更主要的是，国民政府显然不想破坏与苏联建立的反法西斯盟友关系，希望在尽量不影响中苏友好关系的基础上收回对新疆的主权。此外，国民政府也企图通过将英、美势力引入新疆的方式来遏制苏联在新疆的扩张。
国民政府外交部于1942年10月21日呈送蒋介石的电文再次表露了国民政府希望在不损害中苏关系的基础上稳妥解决新疆问题的愿望。该电确定，对苏总体方针应本中苏友好精神，以中苏现行条约及中俄各界约暨我国各种涉外法令为与苏方谈判之根据。关于实施步骤，该电称：“新疆为我国领土，我对苏联虽不宜操之过急，但仍须把握时机，规定计划，次第实行。”其步骤为：甲、关于苏方在新取得之合法利益，如有地方协定而其失效期间尚早时，应由中央与之商订。乙、如无协定根据而无关主权时，应分别予以调整。丙、无论有无协定之根据，其所得利益妨碍我主权时，应分别予以调整或取缔。丁、关于国境检查，我国应在霍尔果斯及其他新边要地派驻军队布置防务，作为中央恢复新疆主权之一种表示。戊、苏联飞机入新省境内，须先依照外国航空器飞行国境统一办法，及检查暂行办法办理，否则以非法越界论。其经中国核准飞航入境之苏机，应在霍尔果斯施行检查，在霍尔果斯未设机场以前，暂以伊宁为办理检查入境手续地点。己、苏联车辆未经中国政府许可，不得擅自入境，其经核准入境车辆应在霍尔果斯施行检查。庚、苏联人民未持有我国合法出入境签证者，不得擅自出入新疆省境，违者以非法越界论(将来苏联代我自阿拉木图运输物资之车辆出入境办法，应会同有关各机关另行商定之)。该电文最后说：“我方似应选派精明干练之负责人员执行之，并先派兵入新以为我决心处置之表示，但在实际上不可过于操切，以免影响邦交。”[17]
上述处理在新疆问题上的中苏关系的电文内容清楚表明，国民政府对苏联的态度是想尽量保持友好的。它对新苏在疆界问题、军事、政治、经济各方面的权利主张是合情合理的，是任何一个国家维护自身主权和利益的逻辑发展的必然结果。电文中特别强调，收回新疆各项主权不应操之过急，而要把握时机，次第施行，“以免影响邦交”。可见，国民政府本意是要在收回对新疆主权的同时，尽量照顾到苏联在新疆的合法利益，对于苏联在新疆所获得的侵犯中国主权的利益，则以“精明干练之负责人员”通过谈判交涉解决，从而使中苏之间的同盟友好关系得以保持下去。
但是，盛世才为表示自己转向中央的决心，对苏联采取了过于急躁的行动。1942年10月5日，盛世才向苏联驻迪化总领事普士庚递交了一份给苏联政府的备忘录，要求除苏俄外交官员外，苏联军事人员以及技术人员，在三个月内一概撤离新疆。[18]盛世才的突然举动，引起苏联领事的极度不满。在最初的交涉中，普士庚奉莫斯科之命坚持认为，在新疆的军事人员和其他负责采集锡矿事务的人员都是根据以前的协定进驻新疆的，因此不能撤退，苏联顾问和技术人员在新疆服务期满两年后可以撤退。但盛世才坚持要求苏联在新人员一律在三个月内撤退，包括1938年1月应新疆省政府要求进驻新疆哈密的红八团也要一并撤离，否则边防委员会将不给他们一切的服务，同时命令哈密的居民，不供给他们食物与粮秣。为抵制盛世才的压力，苏联曾在谈判进行期间(1942年10月26日)派20辆坦克进入新疆伊犁地区，挑衅中国边境守卫，并向迪化推进。即使这样，盛世才还是不为所动，坚持要求苏联在新人员按照要求撤离，否则便将红八团送往抗日前线。在这种情况下，苏联不得不作出让步，同意撤退在新人员。1943年4月10日，苏联驻迪化总领事普士庚奉苏联政府命令，正式通知新疆政府，所有在新疆的地质考察队(开采新锡)及其装备撤离新疆。五天后，普士庚又通知盛世才，苏联政府决定撤离驻在哈密的红八团，取消在迪化的飞机制造厂，那里的人员、装备和物资一律由新疆撤回苏联。此后不久，普士庚又通知盛世才，在独山子油田的所有苏联人员和装备，苏联在新疆的所有军事和技术顾问全部撤回苏联。[19]随着苏联在新人员的全面撤离，中苏关系也冷淡下来。
面对中国中央政府全力向新疆省的推进，苏联之所以最终同意撤离，原因之一是，“苏联政府明白，万一日本进攻西伯利亚，中国的友好非常有用，所以通过友好方式消除可能发生磨擦或误解的根源不失为上策”。[20]原因之二在于，苏联在新疆问题上一开始就处在理不直气不壮的地位。的确，苏联在新疆投入很大心血，对盛世才也给予过很大的支持和帮助，但所有这一切，都是在绕过中国中央政府的情况下进行的，已经从事实上构成了对中国主权的侵犯。更何况，苏联在处理与新疆的关系上，根本无意真正实现平等互惠的原则，相反却充分体现了民族利己主义的一面。这一点无论是在独山子油矿的开采上，还是在1940年11月新苏签订的锡矿协定中都有鲜明反映。此外，苏联尽管同意撤离，但却不甘平静接受在新疆的巨大利益化为乌有的现实，因此，在撤离过程中对中国进行了报复和反击。这不仅表现在经济上大幅度缩减新苏贸易额，以残余设备向国民政府索要高价，使新疆经济陷入混乱；而且还表现在军事上，“利用拖延策略和地方指挥官制造的相互间的敌意与紧张向中国施加压力，制造了大量危险事件”。[21]在外交上，一方面，苏联对这一时期国民政府想要发动第三次反共高潮的企图公开进行了猛烈抨击，并频频策动美国向国民政府施加压力；另一方面，在国际社会上，苏联对中国寻求大国地位的愿望屡次进行打压，企图将中国排挤出反法西斯的主要大国之列。如苏联强烈反对中国参与签署莫斯科《普遍安全宣言》，并拒绝与中国一起出席盟国首脑会议。在德黑兰会议期间，罗斯福多次和斯大林商谈中国问题，斯大林始终对中国抱蔑视态度，反对中国参加四大国会议或组织等。所有这一切都使冷淡中的中苏关系日渐恶化。
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