一、中美、中英平等新约的签订

近代以来，中国与西方列强签署的众多不平等条约严重阻碍了中国社会的发展进步。为废除不平等条约，中国人民进行了长期英勇不屈的斗争。从巴黎和会到华盛顿会议，从国民大革命到南京国民政府成立，废除不平等条约一直是中国的强烈愿望和要求。然而一直到卢沟桥事变爆发，中国仍未能摆脱不平等条约的束缚。^[118]

全面抗战开始后，装备低劣的中国军队并未像西方国家料想的那样很快崩溃或垮掉，反而以无比坚韧的战斗意志坚持下来，将日本拖入了持久战争的泥沼，使日本不得不为侵略战争付出越来越大的代价。为瓦解中国的抗战意志和决心，尽早结束中日战争，日本侵略者妄图以废除不平等条约为诱饵来诱降国民政府。1938年1月11日，日本御前会议通过的《处理中国事变的根本方针》中谈到，如果国民政府正式承认伪满洲国，放弃抗日，向日本求和，那么日本可以“考虑废除以往所有的对华特殊权益(例如治外法权、租界、驻兵权)”。^[119]同年12月22日，日本首相近卫在国会发表演讲时宣称，“日本不仅尊重中国的主权，而且准备积极考虑废除治外法权和交还租界与租借地问题”。^[120]在诱降汪精卫集团时，日本政要也多次表示正在考虑废除治外法权和交还租界。日本的外交攻势对同样在中国保留着不平等条约特权的英、美等国无疑是一种压力。与此同时，随着欧洲法西斯国家侵略气焰的日渐嚣张，随着欧亚法西斯侵略同盟的结成，中国抗日战争所具有的重大国际意义也越来越明显地为世界其他反侵略国家尤其是英、美两大国所体认：中国抗击日本侵略的战争能否坚持下去不仅会影响到中国的命运，而且会对整个世界反法西斯战争的进程产生深远影响。出于抵制日本政治压力和对整个战争形势的考虑，英、美开始考虑废除对华不平等条约问题。1940年7月18日，英国首相丘吉尔在英国下院宣布：“英国准备于战争结束之后，根据互惠及平等原则，与中国政府谈判废除治外法权、交还租界及修改条约。”^[121]次日，美国代理国务卿韦尔斯(Sumner Welles)在记者招待会上宣布：“美国政府传统的、已经声明过的既定政策是，在条件许可的任何情况下，和中国政府经有秩序的谈判和协议，从速取消在华治外法权及其他一切美国及其他国家根据国际协定而取得的所谓‘特权’，这一政策仍然没有改变”。^[122]丘吉尔和韦尔斯的声明鲜明地表达了两国打算和中国就取消不平等条约进行谈判的意向，这种政策倾向迅速得到了国民政府的积极回应。1941年4月，驻英大使郭泰祺奉调回国出任外交部长。他取道美国返国，并受命与美国政府商谈废除不平等条约事宜。5月31日，美国国务卿赫尔在给新任外交部长郭泰祺的信中表示：“一旦和平恢复后，美国将与其他国家一道，从速与中国政府进行有秩序的谈判和协议，废除其长久以来根据领裁协定及相关实践而在华享有的一切有特殊性质的权利。”^[123]同年7月，英国也重申了它的这一打算。显然，在太平洋战争爆发以前，英、美两国都已打算废止其在华享有的特权，但废约谈判的时间都希望是在世界和平恢复以后。

太平洋战争的爆发和世界反法西斯联盟的正式成立，使欧亚战争联成一体，中国与英、美等国的关系发生了根本变化，中国由原来单纯的受援国变成了英、美等国抗击法西斯侵略的同盟国。中国战场对日本陆军主力的牵制是盟国实施“先德后日”战略的一个重要前提。中国在新的国际关系中的重要地位，使得不平等条约的继续存在成为一种荒谬的现象。从1942年春起，中国舆论界要求废除不平等条约的呼声此起彼伏。1942年4月19日，《纽约时报》刊载宋美龄所撰《如是我观》一文，对近代以来西方对中国的侵略进行了谴责。文中特别提到使外人可以不受中国法庭审判的“领事裁判权”，是“一种法律上十分不公允的制度”。“纵观我中国和外国所订的条约，差不多完全把中国视为低劣的国家，从来没有平等立场的”。该文把中国独立坚持抗战与西方在日本凌厉攻势下的节节败退进行对比，强调指出，西洋人必须改变他们对东方的观念，以平等之心对待东方国家，对待中国。^[124]宋美龄的文章在美国舆论界引起强烈反响，许多报刊纷纷发表文章，要求美国政府立即放弃在华领事裁判权。赫尔在给驻英大使怀南特(John G.Winant)的电报中指出，“从报刊评论、利益相关者的演讲及其给政府的信件中可以看出，赞成废除领事裁判权的大众感情得到相当广泛的传播。相信中国政府在废除领事裁判权方面的任何要求都会在美国得到强有力的支持”。^[125]

为了掌握在这个问题上的主动权，美、英两国开始考虑提前废约的问题，并就此进行了初步的磋商。由于英国认为在战场形势恶劣的情况下提出废约，会被解释为两国意志软弱，而不能产生预期的效果，因此，英国政府认为必须等到形势转向对日本不利的时候再提出废约，并提议美、英两国在这一问题上采取平行行动。英国并认为，在时机成熟时，英、美两国在废除在华领事裁判权的问题上采取平行行动将造成一种两国远东政策统一、合作的象征，这不仅对两国有利，而且对中国自身也有利。美国对此表示同意。^[126]

1942年夏，太平洋战场上的形势发生了对盟国有利的变化。日本在中途岛大战中损失惨重，由此从进攻转向防御。此时，美国各界要求废除在华特权的呼声也越来越高。赫尔认为，提出废约问题的时机已经到来。因为现在英、美已不用担心所谓示弱的问题，而且由于缅甸保卫战失败后中国战场形势变得更加严峻，正需要盟国采取行动来振奋中国的士气。8月27日，赫尔训令驻英大使怀南特将立即放弃在华领事裁判权的决定通知英国政府，连同美国所拟新约草案，送请英国征求意见。^[127]9月1日，怀南特将国务院的建议转交英国外交部。英国外交部远东司司长克拉克(Ashley.Clark)最初的反应是不赞成，但他同时也表示英国有关这一问题的观点实际上是与美国一致的。他进一步询问了美国此时决定废约的动因。怀南特认为，如果国务院能向英国详细解释选择此时废约的原因，将会大有裨益。^[128]9月5日，赫尔再电怀南特，全面地分析了促成美国立即废约的因素：“(1)美国官方和民间舆论普遍赞成放弃在华领事裁判权和其他特权，这一趋势还在不断加强；(2)中国公众的舆论，以及蒋介石和中国政府最近在对外政治关系方面采取了一种更加积极的态度；(3)近来太平洋地区和中国的军事形势的改善”等。赫尔希望通过采取此种积极行动实现三个主要目的：“(1)从心理上和政治上有利于联合国家的事业，这将是对中国的具体援助，并将由此而增强中国抗战的决心；(2)永远消除我们与中国的关系中存在的不正常现象；(3)达成一项原则协议，使美英两国在华公民根据规定享有在其他友邦所享有的正常权利。”^[129]赫尔的这封电报是对美国主张立即废除治外法权的动因和目的所作的极为清晰的表述，对促成英国同意在现时采取行动起到重要的推动作用。

经过一个多月的磋商，美、英两国政府决定采取平行行动分别与中国谈判废约。10月9日，美、英根据事先约定，同时通知中国驻美、英使节：美、英准备立即与中国政府就废除在华治外法权问题及相关问题进行谈判。10月24日和10月29日，美、英两国先后向中国提出了条约草案，并随即展开了正式的谈判。中美之间进行的是一场卓有成效的速决式的谈判。美方10月24日提出的草案中包括八条：(1)废止在华领事裁判权；(2)废止1901年《辛丑条约》规定的一切特权；(3)归还上海与厦门公共租界之行政与管理权；(4)美国人民或美国政府在华业经取得不动产之权利与所有权，不得取消作废；(5)两国人民享有在对方国家旅行、居住及经商的权利，两国给予对方国人民关于法律手续、司法审判、各种租税及经营商业之待遇，不低于本国人民之待遇；(6)两国领事官应享有现代国际惯例所给予的权利、特权与豁免；(7)战事停止六个月内进行谈判，签订一近代广泛性之《友好通商航海设领条约》；(8)条约的批准与生效。^[130]中方对美方的草案基本认可。在此基础上，中方提出的主要修正意见有两条：(1)上述第五条中关于经营商业一条，应改为“不得低于第三国人民之待遇”，亦即由国民待遇改成最惠国待遇。这主要是考虑到美国是联邦制国家，在商务、金融等方面除联邦政府的法律外，各州还有保护本州利益的法律，联邦政府所给予的国民待遇只限于联邦司法的范围，在各州实际上是他州待遇，因此美国同意删除“经营商业”字样，留待日后商约规定。^[131](2)由于中国希望“将过去所有各种不平等条约，一律作废，整个取消，重订平等合作之新约”，^[132]因此，针对美方草案中没有提及(1)口岸制度，(2)内河航行、沿岸贸易、外人引水，(3)外舰游弋、驻泊等权，(4)上海公共租界法院协定及厦门公共租界特区法院制度等内容，中方提出，双方应通过换文将所有这些特权一并取消。^[133]尽管美国政府的原意仅在废除治外法权及其相关问题，并不想涉及过多的问题，但经过一番交涉后，美国还是基本上接受了中国政府的修改意见。关于争论较多的内河航行和沿海贸易一节，美方也接受中国的意见，最后改作：“如任何一方以内河航行或沿海贸易权给予第三国船舶时，则应给予彼方船舶以同样之权利。”^[134]这样，中美在11月底已就平等新约内容基本达成一致。(www.daowen.com)

相比之下，中英之间的谈判要比中美谈判复杂得多。由于美、英两国在提出草案前经过密切磋商，因此，英方提出的草案与美方草案基本相同：同样没有提及(1)口岸制度，(2)内河航行、沿岸贸易、外人引水，(3)外国军舰游弋、驻泊等权；同样要求经营商业的国民待遇。此外，英国还没有提到英籍海关总税务司权和九龙租借地问题。因此，在中英双方全面展开谈判后，争论的焦点除了与美国一样的沿海贸易与内河航行权问题及经营商业的国民待遇这两个问题外，还有九龙租借地的归还问题和英国坚持要求的购置不动产权问题。

在经营商业的国民待遇问题上，英国坚持保留这一权利。11月23日，艾登在给美国驻英大使怀南特的随信附件中写道：“正如美国国务院所知道的，英国外交部重视从中国得到经营商业的国民待遇。英国政府有权要求在平等互惠的基础上使这一原则得到承认。”^[135]11月27日，艾登再次致信怀南特，对美国不要求经营商业的国民待遇表示极大遗憾，并希望美国能重新考虑这一决定；艾登表示，英国将在11月30日的内阁会议上再次考虑这一问题，希望美国对中国大使馆的答复能够推迟至那时提出。他还进一步指出，就目前来看，外交部认为内阁会议在任何情况下都不会放弃他们所高度重视的在华经营商业的国民待遇原则，因此，他们很可能会向中国政府坚持这一点，即便英国要遗憾地单方面这么做。^[136]在沿海贸易与内河航行权问题上，美国曾多次向英国表示要放弃这一权利，满足中国的要求。一是因为这种权利是单方面的特殊权利，二是因为尽管这些权利事实上与治外法权无关，但中国官方和民众都强烈认为，这种权利与治外法权密切相关。^[137]但英方却不同意废止此项权利。艾登坚持认为，这种权利不是单方面的，1894年的缅甸条约就给予中国在伊洛瓦底江行船的权利。不过，艾登同时向美国表示，如果中国坚持要在换文中包括此条，那么英国的对策是，它将声明不保留沿海贸易和内河航行问题上的任何单方面条约权利，作为交换，中国政府应该声明，尽管它保留对这些贸易进行限制的权利，但在作出进一步的安排之前，允许现行办法继续实行。^[138]在购置不动产权问题上，英国也希望得到美国的支持。但由于美国各州关于购置不动产各有自己的法规，有些州严禁外国人购置不动产，因此，美国无法在同外国的条约中就此点作出统一规定，自然也不可能支持英国的主张。因此，在上述三个问题上，英美之间是有分歧的。11月下旬，中美之间就有关各点基本达成一致，给英国造成了极大的压力。对此，英国外交部顾问布雷南(John Brenan)抱怨说，“在商业方面的国民待遇、沿海贸易和内河航行以及购置不动产权这三个我们认为至关重要的问题上，美国人处处拆我们的台。不仅如此，由于他们的快速战术，我们被剥夺了与中国人进行实际谈判的任何机会”，糟糕的是，“如果美国人做了让步，我们大概也只能这么做”。^[139]

由于中国在内河航行和沿海贸易、经营商业的国民待遇问题上态度也非常坚决，几经交涉的结果是，英国以同意放弃经商方面的国民待遇和沿海贸易与内河航行权为筹码，获得中方同意互相给予对方公民购置不动产的权利。

九龙新界问题是中英交涉中所特有的也是最为棘手的一个问题。中方认为，九龙新界作为租借地，它应与其他租界一样移交给中国政府。但英方认为九龙问题不在废除在华特权的范围之内，坚决拒绝中方的要求。丘吉尔于1942年11月10日的讲话中态度强硬地宣称，“我不是英王为主持消灭大英帝国而设立的首相”。^[140]11月22日，英国外交部指示驻华大使薛穆(Horace James Seymour)：“条约与香港殖民地和包括新界在内的香港任何部分均无关系。”外交部的方针是坚决抵制中国的要求，即使谈判破裂也在所不惜。^[141]然而，中国在这一问题上的态度同样坚决。蒋介石坚持要把收复九龙租借地包括在条约之中，否则，他宁愿不签订条约。双方一直僵持到12月下旬。面对英国顽固的殖民主义立场，考虑到签订条约对中国有利，因而不希望因坚持归还九龙导致谈判失败，同时也考虑到盟国内部的团结问题，中国在最后关头作出了让步，暂时放弃了归还九龙租借地的要求。

1943年1月11日，中美、中英平等新约分别在华盛顿和重庆签字。5月20日，中美新约在华盛顿、中英新约在重庆交换批准。据此，美、英两国正式废除了在华领事裁判权和其他一些特权。尽管中美、中英新约有其局限性(对美、英在华特权的废除并不彻底)，但新约的签订，从法理上结束了美、英百年来在中国享有的领事裁判权和其他特权，这是中国人民长期反帝爱国斗争的结果，尤其是艰苦卓绝的抗日战争的结果，是中国国际地位提高的一个重要标志。不平等条约的废除和平等新约的签订，是美、英对中国抗战对于世界反法西斯战争之重要贡献的一种承认，是盟国在尚无力从军事上给予中国以大规模有效支持的情况下而给予的一种政治上的补偿。因此，新约的签订不仅大大鼓舞了中国军民的抗日士气，进一步促成中国国际地位的提高，而且也有效地巩固了中国与美、英等主要盟国的团结。与此同时，中国在废除旧约签订新约的过程中，也很好地照顾到了盟国内部的团结，这一点在九龙租借地的归还问题上表现尤为明显。在中英双方僵持不下之时，顾维钧曾向蒋介石进言：“在签署中美条约后未能签署中英条约，将给人以这样的印象，即盟国内部存在着严重的分歧，盟国阵线的团结有缺口。”^[142]蒋介石最终同意作出让步，同顾维钧的这番劝说有密切关系。抗战后期任国民政府外交部长的王世杰谈到这一点时也说：中国考虑到因为坚持归还九龙租借地而使谈判破裂，将“对于中英邦交及联合国之共同阵线影响尤巨，乃决定先行签订中英新约，而将九龙问题保留于日后提出”。^[143]由此可见，在中英新约签订中，中国所作的让步在很大程度上是为了巩固盟国之间的团结。