三、国民政府的反应和对策

从“九一八”事变到“七七”事变的近六年时间里，中国政府的对外政策主要是对日政策，中国政府所进行的外交活动都是直接或间接地以解决中日问题、应付日本侵略为目的展开的。围绕这个中心，国民政府在这一较长时期内的对日外交活动大致经历了三个阶段，即从“九一八”事变到塘沽协定签署为第一阶段，其特征是依赖国联的干涉；从塘沽协定签署到1936年张群川越会谈前为第二阶段，其特征是以华北地方交涉为核心，中日交涉移付地方办理；第三阶段从中日会谈到“七七”事变爆发前，以企图调整中日关系为特征。在这个时期中，中央政府决然负责任地开始对日直接谈判，以谋中日关系之全部调整。^[16]在这三个时期内，虽然外交活动的侧重各有不同，但国民政府始终都没有放弃对国际力量的争取，这或许是因为华盛顿体系建立以来，“中国已经逐步地形成了一种通过与华盛顿条约签字国进行合作而非对抗来实现自己目标的外交政策趋向”。^[17]中国争取国际力量的主要表现为：

(1)运用国联的政治影响力。“九一八”事变发生后，鉴于中国本身力量薄弱不足以与日本对抗的现实，和华盛顿会议上通过国际力量的平衡而取得有限成果(列强从形式上共同保证中国的主权独立和领土完整)的历史经验，^[18]中国政府一开始就在事实上采取了借助国际力量来抵制日本侵略的政策。中国寻求国际力量支持的目光主要集中在国联身上。在“九一八”事变发生后，中国忍辱求和，多次诉诸国联，希望国联能发挥制裁侵略，调停中日冲突的实效，但结果是令人失望的。操纵国联的英、法根本无意制裁侵略，它们一向把中国东北看做日本的势力范围，只要日本的侵略行动基本限于这一范围，不危及两国在中国的利益，就不愿干涉日本的行动。不仅如此，英国还企图利用日本来反对苏联和制止中国的反帝革命运动，使其起到“远东宪兵”的作用。外交大臣西门私下里写下的几句话，最能道出英国政策的真相：“政策——对日和解。对中国——不要完全依赖别人：尽你自己的本分。不要企图转移到(国联盟约)第16条(主旨是制裁侵略)。对日本：我们不愿实施制裁。”^[19]法国统治阶级也把日本看做反对布尔什维主义的屏障和镇压殖民地民族运动的斗士，对日本的侵略行动不无赞赏之意。1931年11月21日《时报》上的一段话清楚地表明了法国的这种态度：“唯有它(指日本)在世界的东方代表并捍卫着社会秩序与和平，以抵御野蛮的无政府状态，在当今，唯有它有能力挡住布尔什维主义的血腥浪潮。对我们法国人来说，日本是我们在印度支那的一道坚不可摧的屏障。”^[20]在英、法纵容日本侵略的情况下，中国制裁侵略的主张未能实现，中国力图借助国联的力量来抵制日本侵略的政策没有产生多大实效。之后，中国开始转向对日直接交涉。但即使是在对日直接交涉的后两个阶段中，中国也没有放弃国联，仍然对第一次世界大战后建立的这个维护世界和平的国际机构寄予了一定的期望，希望尽可能多地运用国际的影响来减轻日本对中国的压力。

(2)积极争取国联和其他国家的经济技术援助。在社会各界就中国的外交方针进行热烈讨论的同时，由于国际社会对中日冲突反应冷淡，加之国民政府受自身避战求和，先安内后攘外思想的支配，中国政府在结盟抗日这一点上并不像一般民众那样热烈，相反要谨慎和低调得多。唯一贯穿于国民政府外交活动始终的一点就是积极争取国联和其他国家的经济技术援助。因为，“在长期抵抗中，利用国联和国际来图中国的富强，比利用国联和国际来制裁日本，是更容易举行的、更有实效的、更无流弊的”。^[21]

事实的确如此。尽管中国一再要求国联制裁日本侵略的希望落空，但在争取国联的经济技术援助方面，中国却取得了很大的成功。中国与国联的技术合作最早可以追溯到20世纪20年代初，当时在远东各地调查海港防疫情形的国联卫生署官员诺曼·怀特(Norman White)曾提议中国政府，由国联与中国合作处理海港防疫事务。1925年国联秘书厅卫生署长、波兰人拉西曼(Dr.L.Rajchman)在赴日途中，曾到北京与北洋政府内务总长及其他与公众卫生行政有关的人一度讨论此事，并约定由中国政府向国联正式请求。但由于一些政治原因，此事最终被搁置。1928年10月，国民政府卫生部成立，次年便聘拉西曼为卫生部顾问之一，国民政府与国联关于海港防疫及公众卫生等事务的合作也随之具体化了。与此同时，国民政府又电请国联秘书厅经济署长索尔特(Sir Arthur Salter)和交通运输部长哈斯(Robert Haas)来华研究中国经济和浚河垦殖等问题。^[22]为方便与国联继续联络合作，国民政府并设立全国经济委员会。1931年4月25日，国民政府致电国联秘书长，知照国民政府已组织全国经济委员会负责设计建设，希望国联能派遣职员、代表或专家来华，指导中国的经济建设。当国联行政院讨论这个问题时，日本代表芳泽谦吉发言最多。他一方面要求经济顾问须限于技术，不得涉及政治；另一方面则声称日本对远东经济情形最熟，国联此类活动必须有日本人参加。^[23]日本的这种要求，充分反映了它对国联与中国进行合作的戒备之心。(www.daowen.com)

“九一八”事变发生以后，中国对国联所抱的制裁侵略的希望不断落空，在对日本忍辱退让的同时，国民政府也认识到必须利用屈辱妥协所换来的短暂和平加快国家建设，尽可能增强国家抵御外侮的能力。在这种情况下，1933年6月28日，宋子文以行政院副院长兼财政部长身份致函国联秘书长，首先回顾了中国自1931年以来与国联的技术合作情况，接着要求国联派遣技术代表前来中国，尤其是要指派一个技术团，协调在中国的国联各类专家的活动，该团在与技术援助相关的事务上，应作为南京和日内瓦之间的纽带。国联对此予以积极响应。7月3日，国联行政院通过了建立中国与国联技术合作委员会的建议，并确定由行政院主席和中、英、德、法、意、捷克、挪威以及西班牙等国代表组成，必要时可邀请其他国家委派代表参加工作。这就给美国一个参加委员会工作的机会。7月14日，国联新任秘书长爱文诺(Joseph Avenol)致函美国国务卿赫尔(Cordell Hull)，邀请美国派代表参加委员会。美国政府决定在没有进一步弄清委员会的情况和准备实施的项目之前，暂不派代表“确定地、引人注目地参与其事”，而只派人作为观察员参加委员会会议。7月18日，美国驻法使馆参赞麦里纳作为观察员参加了委员会在巴黎召开的第一次会议。会议的主要内容是提名技术代表及就其工作性质及范围通过决议，并决定委员会今后的工作。会议最终应中国政府的请求，决定派遣国联卫生署署长拉西曼为技术联络官员前往中国。^[24]此后，国联在卫生、教育、水资源保护和公路建设等方面向中国提供了相当大的技术援助。^[25]

除了与国联进行密切的合作外，中国政府还力图争取其他国家的经济援助。为此，宋子文在1933年5月出席伦敦世界经济会议之前，首先访问了美国，与罗斯福总统协商借款事宜。5月29日，宋子文与美国金融复兴公司总经理琼斯(Jesse Jones)正式签订了总数为5000万美元的借款协定，所借款项主要用来购买美国的棉麦。在参加伦敦经济会议期间和其后，宋子文又在巴黎、罗马等地奔走，广泛接触各国金融界头面人物，从英、意等国多多少少也得到一些贷款。^[26]为在欧洲争取借款，宋子文还进行初步试探，筹设一个由中国和外国的委员组成的协商委员会，以最终取代1920年成立的国际银行团来协助中国实现需要大宗财政支持的复兴建设计划。按照他的设想，这个委员会与四国银行团不同，它将掌握在中国政府手中，它本身拥有足够的资金承担大规模的开发工程与偿付中国未偿清的外债，特别是，委员会中将不设日本委员。但宋子文的设想没有成为现实。^[27]此外，中国还与外国进行了军事方面的合作，如从外国购买飞机，聘请美国人、意大利人担任飞行教练，建设中国空军；聘请德国军事顾问团，帮助中国建立现代化的军队以及派军事考察团访问苏联，等等。在这种良好的合作氛围下，欧洲许多国家，尤其是英国扩大了对华的投资和贸易，1935年中英之间还在经济问题上进行了有效的合作。总而言之，在“七七”事变爆发前的30年代，中国在争取国联和其他国家的经济技术合作方面是颇有成效的。

客观地讲，中国争取国联和其他国家的经济技术援助主要是为了进行国内各项事业的建设，充实国力。但在强敌入侵的背景下，这种国家建设本身即带有备战的意味；同时，也不排除中国有借此方式密切与国联关系，加强与国联各成员国的利益纠结，从而借助国际力量来抵制日本侵略的考虑。因此，日本对中国与国联的技术合作、中国争取其他国家在经济、军事建设领域援助的努力都表示了强烈不满和反对。如在得知宋子文在西方寻求借款时，日本外相内田康哉于7月17日向驻美、英、法、德等国的大使发出训令，命令它们与驻在国及有关方面交涉，不得“以购买武器或财政援助为目的”借款给中国，并威胁说，如果因此种援助而引发日华纠纷，其责任应由援助国分担。24日，外务省再次声明，对“美国及欧洲主要国对华之借款及购买武器之契约”，“公开表明绝对反对之意思”。^[28]次日，日本驻美使馆参赞竹富会见美国远东司司长霍恩贝克(Hornbeck)，就美国于7月18日派员参加国联技术委员会会议一事提出质问。他说，日本认为，“大国显然正在开始从事一项把日本排除在外的援华事业”，这种努力是“愚蠢的，不合时宜的”，对于这种努力，“日本是不会容忍的”。8月10日，日本驻美大使出渊胜次更向赫尔表示不满中美之间的棉麦借款协定，并要求美国今后“在采取任何可能影响日本利益的步骤之前应先同日本进行磋商”。^[29]在国联与中国的技术合作问题上，尽管国联强调技术委员会的工作是“完全技术性的、公正的和非政治性的”，^[30]但日本政府和新闻界还是对国联与中国开展的此类合作进行了攻击，日本新闻界尤其对拉西曼的任命表示强烈不满，甚至指控拉西曼反日。^[31]

综上所述，“九一八”事变打破了远东均势，激化了中日民族矛盾以及列强与日本的利益冲突，使远东国际形势骤然呈现紧张局面。在这种情况下，直接受到侵略的中国内部掀起了对第二次世界大战的预测和中国在未来大战中应采取方针的热烈而广泛的讨论，结盟抗日的主张也由此浮出水面。在面对外来侵略的情况下，中国政府对结盟抗日的主张虽然没有像民众那样表现出浓厚的热情，但它始终奉行循国际路线、借国际力量以解决中日问题的思想，客观上在国际社会中造成了一种尊重华盛顿条约所强调的协商与合作原则的印象，从而使中国从一开始就树立了一种国际社会的负责任的成员的良好形象。^[32]这一点对中国在全面抗战爆发后争取将国际舆论转移到支持援华抗日主张的轨道上来是非常重要的。因为它使中国从一开始就拥有国际社会的普遍同情。在直接争取国联制裁日本的希望破灭后，中国积极争取国联和其他国家的经济技术援助是争取借助国际力量来解决中日问题的一种迂回手法，是从侧面对国际力量所作的外交策动。在当时国际环境下，这种策略也是不得已的选择。随着“七七”事变爆发，以往活跃于民间的结盟抗日主张最终上升为政府的外交方针。