二、督抚制度演变的阶段

划定督抚制演变阶段的指标，笔者认为有两个，即督抚地方化程度和正规化程度。

巡抚制度的演变可以分为五个阶段。

1．洪武、永乐年间为萌芽期

洪武二十四年（1391），皇太子巡抚陕西。永乐十九年（1421），尚书蹇义等二十六人巡行天下，安抚军民。但洪武二十四年的所谓巡抚，主要是派遣皇太子为明朝定都选址进行实地勘察，同时调查秦王就藩以来的行为举止，顺便开阔皇太子的眼界 ⁽⁹⁾。可以说此举除了首创明朝“巡抚”名称之外，与后来的巡抚无多大关系。永乐十九年的派遣巡抚之举，也是旋置旋罢，且巡抚官员来源各异，职权也不明确。

2．洪熙、宣德年间为初置期

洪熙元年（1425）南畿浙西始置巡抚，宣德五年（1430）又遣巡抚分赴两京及各地，后又在更大的地域范围内增设若干巡抚。此时与过去相比，巡抚设置的稳定性增强了，而且有了固定的治所，但同时也带有原始的特点。

首先，置巡抚的目的单一。如洪熙元年设南畿浙西巡抚是为了解决“豪右之民”横行乡里的弊端，宣德五年设巡抚是为了督催各地税粮的征收。

其次，巡抚官来源不一。洪熙元年时，巡抚官有的是大理寺卿，有的是布政使，有的是参政。宣德五年时则为各部侍郎。

3．正统至正德年间为发展期

此时期巡抚制度的发展主要表现在以下几个方面。

首先，镇、巡合一。镇指镇守，巡指巡抚。镇守大致出现于正统初年，其基本职能与巡抚大体相同，也可以说两者异源同流。所以史籍在叙述巡抚沿革时称“初名巡抚，或名镇守” ⁽¹⁰⁾。正统年间巡抚、镇守并存，这对于统一地方事权不利。所以天顺元年（1457）罢天下巡抚、镇守，二年复置时则取消镇守之名。天顺二年后“不复有镇守，但称巡抚” ⁽¹¹⁾。

其次，巡抚官编制统一。如前所述，洪武自不待言，永乐、洪熙、宣德时期的巡抚来源不一，以后所派遣的巡抚、镇守也或出于部，或出于院，从未统一，由此必然造成巡抚地方时与同样负有纠举地方官吏责任的巡按御史或提刑按察使等官员发生龃龉。因此，在景泰四年（1453）耿九畴为陕西镇守时，便由刑部右侍郎转为都察院右副都御史，作为巡按御史和提刑按察使的上司，从而便于理顺彼此之间的关系。此后，各地镇守和巡抚，除个别例外，一律转归都察院系统，统称“巡抚都御史” ⁽¹²⁾。初时这种巡抚都御史与中央都察院尚有实质上的联系，出任巡抚“曰‘公差’，事完或得代则回理院事。其后不胜多，则往往自部佐卿寺藩臬迁转，亦不复归院，以为恒” ⁽¹³⁾。实际上，都察院的堂官至迟在正德时期已经分成了两种类型：一种在院管事，另一种巡抚地方。

最后，巡抚与地方关系更为密切。巡抚原有定期返京议事的定例，这条定例突出地体现了“差职”的特点。如宣德中规定，各处巡抚每年八月至京与廷臣议事。以后又进一步确定距京城较近地区巡抚每年返京一次，边远地区则每两年一次。但是实际上因为巡抚权重事繁，此规定往往不能执行。至成化二十二年（1486），基本上取消了此项规定 ⁽¹⁴⁾。巡抚与地方关系更加密切，“差职”的特色逐渐淡化。

巡抚就任原不能携眷。景泰初年，有人指出各处镇守巡抚等官任职“动经三五七年或一二十年，室家悬隔，患疾病而不能相恤；子女远违，遇婚姻而不能嫁娶。有子者尚遗此虑，无子者诚有可矜。乞敕各官议，许其妻子完住，量给本处官仓俸米以赡其家”。这一建言获准，“巡抚携家始此” ⁽¹⁵⁾。这一规定无疑加快了巡抚向地方官转化的进程。

总之，此时期的巡抚制度基本上业已成型，“或任提督参赞军务，或专弭盗抚安民生，民寄一方之纲维，任百责之休咎” ⁽¹⁶⁾。《明史》也概括道：“明初重监司守牧之任。尚书有出为布政使而侍郎为参政者。监司之入卿弍者比比也。守牧称职，增秩或至二品。天顺而后，巡抚之寄专，而监司守牧不得自展布，重内轻外之势成矣。” ⁽¹⁷⁾

巡抚制度在此时期基本站稳了脚跟，还可以举两例说明。

天顺元年时，石亨、张轨请罢巡抚，认为“文官提督军务，武臣不得逞，请罢之” ⁽¹⁸⁾。英宗也下诏：“各处巡抚、提督等官是一时权宜添设，宜将各官取回。” ⁽¹⁹⁾但事后因地方事权无法统一，遂于转年四月复设巡抚官。

正德二年（1507），“刘瑾矫诏革天下巡抚” ⁽²⁰⁾，但“后与内阁议不可，止将腹里巡抚革去，其漕运及边方都御史俱不革” ⁽²¹⁾。实际上腹里巡抚也很快恢复了。

以上事例充分证明，巡抚官及巡抚制度确实为各地所依赖，不是谁能随心所欲加以取消的了。4．嘉靖至天启年间为稳定期(www.daowen.com)

此时期持续时间较长，巡抚制度在稳定的基础上进一步向地方化、正规化演变。

首先，巡抚到任离任交接进一步制度化。嘉靖三年（1524）规定“各巡抚都御史遇有迁秩，或以忧去者，必候代离任；代者亦宜亟往” ⁽²²⁾。嘉靖三十三年再次重申此规定 ⁽²³⁾。

隆庆三年（1569）又对推选总督巡抚的具体手续、总督巡抚推选后起程赴任时限都作了明确规定 ⁽²⁴⁾。这些规定的目的显然在于尽量减少地方巡抚空缺的时间。事实上，自嘉靖中期以降，大多数巡抚均连续设置，并无中辍，充分显示了地方上对于巡抚更加倚重。

其次，自嘉靖中期以后各地巡抚多加提督军务职衔，进一步明确掌握军事大权。巡抚加兵部右侍郎衔，亦始于嘉靖年间 ⁽²⁵⁾。

再次，巡抚称呼的变化，也透露出向正式地方官转化的趋势。以《明实录》记载为例，万历以前，一般称为“巡抚××地方”，万历以后，开始较为频繁地使用“××巡抚”的称呼。这表明“巡抚”已从动词逐渐转化为名词了，更明确地说，巡抚已经由一种行为转化为地方官的官名了。

最后，巡抚与巡按的关系也发生了重大变化。巡按御史是明朝中央对地方行使监察的主要力量，也是最高监察机构——都察院派驻各地的官员。如前所述，自景泰四年始，巡抚陆续加都御史之衔，为巡按的上司，所以在嘉靖以前，巡按不如巡抚权重。但是嘉靖以后，巡按之权大增。初时巡按对巡抚“犹以属礼待之，既而改称晚生，见犹侍坐”。至万历中则情形大变，以至“文移毫无轩轾，相与若寮寀，抚臣反伺巡方颦笑，逢迎其意旨矣” ⁽²⁶⁾。

巡按御史权力的增长恰好说明巡抚已从与巡按大致相同的监察官基本上转变成了实际上的地方官，以至于皇帝为了制约其权力，有意提高了巡按的地位。这是前代地方高级行政区划及其长官演变过程中的通例。

嘉靖十一年都察院规定的巡抚职掌几乎囊括了地方上的各项事务：“巡抚都御史系按安地方之官，如徭役之编审，里甲之出力，粮料之征派，官钱之出入，驿传之处给，廪禄之兴废，舆夫、大户、粮长、民壮快手之佥点，城池、堡隘、兵马军饷之督调，凡地方之事俱听巡抚处置。”至万历时期，巡抚更是“断不能一日罢矣” ⁽²⁷⁾。

5．崇祯朝为紊乱时期

此时由于外有强敌，内有民变，巡抚制度受到了很大的冲击，其结果是捉襟见肘，越置越滥。《国榷》评论崇祯十六年（1643）末督抚设置时曾尖锐指出：“时各督抚四十有一，开府之滥极矣。” ⁽²⁸⁾

明朝的总督与巡抚相比，不但更偏重于统军之权，而且在因事特遣方面比巡抚更加突出。总督制度在某些方面与巡抚相同，故前文已提及之处此处不再赘述。这里笔者依据总督制度的实际情况，将其演变划分为三个时期。

1．正统六年至景泰元年为初置期

此时期特点有二：其一，总督是因军事行动暂设且无固定驻地；其二，总督辖区不明确。

如正统六年（1441）六月最先设置的云南总督，即为征讨云南麓川地区少数民族起事而设。该总督断续设置不过五六年，无固定驻地，辖区尤其不明确。正统十四年设置的湖广贵州总督在驻地和辖区不稳定方面与云南总督极为相似。

2．景泰二年至天启末年为发展期

此时期特点亦有三：其一，先后出现了宣大、两广、三边、蓟辽4个有固定治所、辖区明确的定设总督。其二，自成化十年始，逐步确立了总督节制巡抚的体制。此年春“廷议设总制府于固原……控制延绥、宁夏、甘肃三边，总兵、巡抚而下并听节制” ⁽²⁹⁾。以后再置总督皆援此例。其三，定设总督之外，先后出现若干暂设总督，覆盖明朝国土面较广。

3．崇祯朝为紊乱期

此时主要特点是除总督之外，又有经略、总理、督师等名目，其实质虽同于总督，但在管理体制、职权分割上叠床架屋，互相掣肘，辖区混乱，完全失去了总督“总领一方”的本意。